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COP26前夕“双碳”顶层政策密集发布:紧急铺垫还是胸有成竹?
REEI 2021/11/01

自9月底以来,辽宁、吉林、江苏、广东等地相继发布有序用电或限电通知,许多企业也发布了由于限电而不得不停产的相关公告[1]。10月24日中共中央和国务院共同发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》[2],即所谓“1+N”政策体系中的“1”,一经发布就引发了许多讨论。10月26号,国务院又发布了《2030年前碳达峰行动方案》[3],强调重点实施能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动等碳达峰十大行动。紧接着10月27日又发表了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书[4],10月28日中国政府正式向联合国递交《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》及《中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》,即新的NDC。


不到一周之内能源与气候领域的顶层政策可谓是接连不断,可以看成中国对于完成“双碳目标”的一揽子政策。而选择在这个时间点发布不由得让人联想到是否为了应对此前的限电和限电问题的后续政策或是为正在召开的《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会(COP26)做必要的政策铺垫。本文从回顾“1+N”政策来龙去脉的角度分析其与此次限电的关系,再解析碳达峰行动方案的要点,帮助读者了解中国更新的NDC。


“双碳”顶层设计文件为何频发?

事实上,决策层关于构建“1+N”政策体系的想法早在今年7月份已经提出,当时的背景主要是为了加快推进产业结构调整优化,坚决遏制“两高”项目(即高耗能、高排放)盲目发展,严防过剩产能死灰复燃[5]。而从9月份开始出现的的大面积拉闸限电,主要是由于工业用能需求增加以及对煤炭需求增加而供应不足,各地为完成“双控”(控制能源消费强度和能源消费总量)目标而采取了限制措施。


从时间顺序上,在限电以前就已有计划构建“1+N” 体系了,从因果关系上,减碳也不是直接导致这次限电的主要原因,因此过去一周的三个国务院政策的接连发布并不是专门为了回应拉闸限电问题。更重要的是,中国确实迫切需要一个能源与气候的顶层政策设计,而且应该是相互协调的。由于完成节能减排的压力在接近年底爆发,导致一些地方为了完成硬性指标而出台简单粗暴的措施,促成了此次大面积限电[6]


而反过来,限电的原因和影响又对“1+N”等政策带来了更明确的方向,因为从最近这几个政策具体内容来看,决策层可能有基于此次限电提出纠正“运动式”减碳路线的考虑,《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中的“完整”、“准确”两个词其实隐含表达了这层意思,而《2030年前碳达峰行动方案》则是直接点名各省区和直辖市要按照国家总体部署,结合本地区资源环境禀赋、产业布局、发展阶段等制定本地区碳达峰行动方案,并提出符合实际、切实可行的碳达峰时间表和路线图,避免“一刀切”限电限产或运动式“减碳”[7]。整体来看,这两份顶层设计文件本身,都考虑到了限电的影响,并且都传达出了明确的“早达峰、低达峰”的信号,鼓励各地根据实际情况,主动作为、率先达峰等。


碳达峰行动方案要点解析:了解中国更新NDC的基础

中国最近更新的NDC中,尽管非化石能源占一次能源的消费比重目标已经较2015版的NDC目标(20%)上涨了5%,但该目标实际上早在2020年9月的第七十五届联合国大会上已经更新。关于中国的新目标是否有雄心可能成为COP26中不可回避的一个讨论话题。我们认为,中国可能是考虑到这次煤炭供应不足导致的限电,在提出能源目标的时候采取了更加谨慎的态度。


在此,笔者选择了NDC提到的四个重点部门进行分析,更加具体地,选择阐述更详细的《2030年前碳达峰行动方案》,看看中国是否提出了更有雄心的气候目标。遗憾的是,在煤炭方面,这份文件里依然没有提到令人最关注的问题,即煤炭消费什么时候达峰,达峰时的总量是多少,作为中国碳排放的最大来源,回答这些问题的意义是不言而喻的。聚焦到工业部门的话,在钢铁和水泥这两大高排放行业都提出了”严禁新增”,但并没有给出具体的减排量化目标。


表1:各部门2030年前碳达峰行动方案[8]

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来源:《2030年前碳达峰行动方案》,作者总结


然而,交通部门的具体数字却让人眼前一亮,提出到2030年当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具达到40%的说法,在此如果参考工信部发布的《中国汽车产业发展年报2021》[9]的数据,可以看出从2012年至2020年新能源车的渗透率在持续增加,2020年也仅为5.4%,而根据预测,2021年的渗透率在6.8%左右[10],即往年最高每年也不过增长1.8%,即使以2%来计算,到2030年应该是停留在25.4%这个水平,远不及40%,可见中国政府对中国新能源车的发展还是比较有雄心的。


图1:中国新能源汽车产业发展渗透率

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来源:《中国汽车产业发展年报2021》


结语

随着COP26带来的气候变化议题热度的上升,其中一个关注焦点就是各国的长期减排战略以及实现路径。中国最近“顶层”能源与气候政策密集出台,考虑到了最近的限电影响,也试图纠正“运动式减碳”带来的影响;同时,这些政策也呼应了中国刚刚向联合国提出的更新NDC,具体的细节量化指标部分可以在“双碳”行动方案中找到答案。


目前从中央到地方对于煤炭的态度还不明朗,这背后的原因可能是处于能源安全考虑,也可能是寄希望于末端控制的技术早日应用,或者将碳中和实现路径本地化,比如国内某产煤大市曾表示将用煤矿开采的收入来补贴可再生能源项目的发展。不仅是中国,在其他国家如沙特阿拉伯则宣布了其“绿色沙特倡议”,主要是通过植树造林以及发展可再生能源项目,而不是通过减少石油产量和用量[11],可谓是“各显神通”。但哪些方法行得通,哪些行不通,我们期待在COP 26上看到对不同路径的一个理性判断。


注释:
[1]多地为何“拉闸限电”?后续电力供应能否保障?,人民网,2021年9月29日 链接: http://society.people.com.cn/n1/2021/0929/c1008-32241249.html

[2]《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》 新华社,2021年10月24日 链接: http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/24/content_5644613.htm

[3]《2030年前碳达峰行动方案》 国务院,2021年10月26日 链接: http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm

[4]《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书 新华社,2021年10月27日 链接: http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/27/content_5646697.htm

[5]我国加快构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系 新华社,2021年7月14日 链接: http://www.gov.cn/xinwen/2021-07/14/content_5624831.htm 

[6]“一刀切”停产或“运动式”减碳可休矣 凤凰网,2021年10月9日 链接:http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/09/content_5641609.htm

[7]同2

[8]同2

[9]http://www.miit-eidc.org.cn/module/download/downfile.jsp?classid=0&filename=ab5936358eb244bf96b63fe818f1680e.pdf

[10]新能源汽车2025目标最快明年实现 中国经济网,2021年9月16日https://auto.cctv.com/2021/09/16/ARTIho9wLNvjpDl8oA8pdqjI210916.shtml

[11]沙特计划2060年实现“净零排放”,产油国“大佬”态度大转弯背后是什么 第一财经,2021年10月25日Link: https://www.yicai.com/news/101207896.html


作者:陈仕凯(实习生)、林佳乔

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