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让贸易为欧盟气候政策服务:碳边境调整或产品标准
REEI 2020/11/16

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LIN:大家好,欢迎收听磐之石海外智库能源与气候变化报告解读。我是磐之石的林佳乔。


ZHAO:大家好,我是磐之石的赵昂。今天由我们为大家解读由欧洲环境政策研究所简称IEEP发布的一份报告,名字为《让贸易为欧盟气候政策服务:碳边境调整或产品标准》。佳乔,能不能在开始的时候我们先了解一下这家研究机构。


LIN:好的欧洲环境政策研究所,他是一家独立的非营利性的政策研究机构,成立已经超过了40年,这家智库他主要的工作是围绕着欧洲的相关环境政策展开的。 IEEP是想为环境政策问题的讨论,还有解决方案带来无党派的分析视角。这个机构也曾经参与过比较紧迫的这种短期问题的解决方案探讨,当然了他也参与到欧盟的长期的战略政策研究当中去,他目前的研究领域是有9个,气候与能源是其中的一个研究方向。研究机构他的总部是设在布鲁塞尔,但是他其实是成立于伦敦的,所以他现在是在两个地方都有办公室,并且他在其他国家是拥有这种所谓的合作伙伴的网络,主要是在欧盟的成员国当中寻找这些合作机构,这些合作机构都是政策制定或参与过程中的主要利益相关方,包括国际机构、大学、研究所、 NGO、行业协会,当然也包括商业咨询公司类的机构。说完了机构的介绍,赵昂你能不能介绍一下这个报告的背景以及欧盟的气候政策的一个比较大的背景。


ZHAO:我们从报告的名称就能看出来,其实他是想用贸易来去尝试为欧盟的气候战略或者气候政策来服务。这里面提到了所谓碳边境调整或者产品标准,我们在了解它里面的具体内容之前,我们来看一下欧盟在全球应对气候变化方面到底处于一个怎样的位置,显然气候变化这20多年的这种国际谈判来看,欧盟至始至终是扮演的一个领导人角色,始终是站在比较积极应对,愿意去承诺,更有雄心更有抱负的这种排放目标,这样的一个位置。

那么2019年是欧盟率先在全球第一个提出了到2050年实现碳中和的这样的一个经济体,那么这样的一个目标的提出,它虽然是具有很强的这种领导力的角色。因为它提出来是说欧盟的决心是不受任何其他重要的经济体或者排放国的这种决策影响,是有一个自己独立的这样一个应对的承诺。但是从现实当中来看的话,我们也看出来,因为作为应对气候变化这样一个挑战来看,其他经济体和国家的这种应对策略和应对的意愿,一定会对欧盟的这样的气候雄心是有影响的。最近随着新冠疫情对全球的影响,欧盟也在应对疫情提出绿色新政的时候,也在想把绿色新政跟应对气候变化有所结合。

那么我们还看到另外一个重要的背景,那政策背景就是欧盟在今年也提出了循环经济的行动方案,那么循环经济行动方案也是欧盟希望在可持续发展方面,在绿色经济发展方面,能够为全球做出一个榜样。希望借助这样一个行动方案,来带动里面重点的一些行业。后面我们会再提到来去实现这种低碳发展,可持续发展,从而能推动实质性的减排,能达到这种应对气候变化,实现碳中性目标。

所以在这样一个背景下,我们也看到在应对全球公共品方面,最大的一个问题就是要考虑这种搭便车的现象不要发生,或者说在这个报告里面特别也提到碳泄漏的问题,我们现在就可以重点来讲一讲这个报告里面所提到的两个政策方向,一个是碳边境调整,一个是产品标准。那么佳乔你觉得你是不是可以先来讲一下碳边境调整到底在欧盟的我们要解读报告里面,他是怎么说的?


LIN:这个机制其实简单来说的话,它就是欧盟对这种国际的这种贸易,对外部进入欧盟的产品施加的一种关税。关于碳边境调整机制的讨论,其实是很多年前就开始了,这次在欧盟复苏的过程中关于碳边境调整的讨论,很快估计就会重启。这一次发布的报告,其实有一个由头,就是最近的法国提出了支持欧盟内部的碳价保持稳定,同时也提出了应该实施碳边境调整这样的一个机制。所以你其实可以看到最近从欧盟内部来讲,以法国领头的一些国家,他们其实是在给欧盟施压,让欧盟去出台这样的一个碳边境调整机制,或者是产品标准这样的一个机制。


ZHAO:为什么在欧盟当中法国人会比较积极的去推动这样的一个政策的讨论?我觉得跟我们之前在我们的公众号上发的文章,讨论关于在马克隆担任总统之后,他提出的气候外交在非洲的这种影响,包括他在全球范围内,在气候外交方面,对于之前的法国领导人,马克龙也扮演了更积极的角色。我想跟整个法国的外交政策当中,气候扮演更大的角色,更重要的角色,这样的一个策略或者这样的一个态势是吻合的,是不是这样?


LIN:对,我觉得应该也是类似的逻辑,就是在欧盟内部的话,他其实提出的是两方面的内容,一方面是支持欧盟内的碳价保持稳定,这样的话其实是对欧盟内的气候雄心是很有帮助的。另外的话就是碳边境调整,其实是对外的这种你刚才提到气候外交也好,或者是这种针对贸易施加关税也好,这都是对外的。

我再接着说碳边境调整机制的起源,它其实是为了防止碳泄漏的,欧盟对碳泄漏是非常重视的。欧盟对碳泄漏的解释大概是有两层意思,根据报告中的内容,第一层就是欧盟内的工业企业,他由于碳的排放要求严格,可能就会转移到其他的对碳排放标准比较低,或者是减排努力比较弱的国家跟地区,如果这些工业企业转移到那样的一些地区就会造成泄漏,这是第一层的意思。第二层就是欧盟内的产品,它是所谓进口的这种高碳密度的产品所替代,这个也是一种碳泄漏的一种方式。所以总结来说的话,碳泄漏一个是生产端的,另外就是这种欧盟内的这种消费端的。在实际的实施层面来看,其实所谓的碳边境调整措施,说白了对进口高碳含量的商品征收关税。所以碳边境调整是要基于产品的碳的含量,这就造成了机制的主要被诟病的一个地方,就是你的基准线,所谓的benchmark怎么去确定?这个基准线它其实是跟碳排放权交易的基准制定是类似的,通常它是要定到所有的工业企业内,或者能源企业内表现最好的前10%的工业生产设施,以它作为基准线。


ZHAO:但是佳乔你这个地方提到确定基准线的挑战,这地方又涉及关税,涉及贸易,基准线的设定我想是不是一个非常困难的事情,首先你要欧盟内的前10%的基准线要进行设定或者是计算,那么对于非欧盟的国家,对于相关产品生产的这种前10%最好表现的碳含量的设定也是不容易的事情。


LIN:比如说这种基准法,在国内碳市场来说,现在在电力行业来讲,有一个配额分配的标准的,它是又参考历史的排放量,所谓的祖父法。另外的一个方法就是参考基准,基准 的话就是行业的比如说发电的碳排放的标准当成一个基准线,欧盟的话就会比较简单粗暴了,它就是用基准线。所以如果你达不到前10%这样的一个基准线设定的话,你就要去购买配额,这个是针对于碳排放权交易机制来说,说到碳边境调整来讲的话,如果你要达不到前10%的话,你要根据比例征收碳关税,这个是我对机制的一个理解。


ZHAO:对,如果把这样的一个边境调整放在一个国际贸易体系当中的话,我相信它带来的政治压力或者政治挑战,无论是在欧盟内部还是在欧盟之外,都会是一个不小的问题。因为这个可能跟现有的国际贸易体制也会有很多冲突的地方。


LIN:我个人感觉是在欧盟内遇到的阻力会比较小一些。所以欧盟内你也看到法国牵头,然后再提这个事情,他更大的压力应该是来自于欧盟之外的,因为毕竟他是要对进入欧盟的商品施加关税,所以很多的批评声音是来自于欧盟之外。

我们了解了碳边境调整措施之后,是不是能了解欧盟是不是还有另外的一个备选方案,就是我最开始提到的产品标准的这一块,这块的话赵昂能不能介绍一下呢?


ZHAO:作为一个典型的发达经济体,所以欧盟也在考虑,通过提高进入市场的产品的标准,当然这个标准有安全的,有质量方面的功能方面的,当然也有气候影响或者是碳排放方面的。提高这些产品的标准来去实现欧盟对于气候承诺的目标,比如说你可以要求进入欧盟单一市场的欧盟外的这些产品,要满足怎样的一个碳强度目标,或者披露怎样的一个碳信息,对于国外的这种可以预见的在产品标准方面要进口到欧盟的,用这样的一个产品标准的方式,就可以去筛选那些低排放强度的产品进入市场。而对于那些高排放强度的产品,就可以拒之市场之外,那么这个东西刚才我也在一开始的时候,在介绍背景的时候也提到了,跟欧盟主动在推动的循环经济行动方案是有直接关系的。那么循环经济行动方案从欧盟的角度来看,在过去的一段时间里面,是他们在推动可持续发展,推动绿色经济,同时也在响应目前正在被疫情影响的这种欧盟的经济的这种挑战,而特别强调的一个战略或者是决策。欧盟在循环经济行动方案当中特别提到了几个要素或者是原则,比如说在欧盟将可持续产品,将它作为一种常规的方式或成为一种规范,而不是认为是一种边缘的,这是循环经济行动方案的一个目标。另外他要去赋权给消费者,能让消费者真正带来购买力的影响,使得产品的标准或产品在满足这种可持续发展方面,能够满足消费者的需要。

对于优先推动的领域,那么这个行动方案里面也特别提到了,比如说对电子产品,比如说对于电动车和电池,那么还有一个就是对于包装,那里面特别提到了塑料制品、纺织制品对于建筑这样的一个行业,最后也特别提到了食品行业,还有最后就在这些行业的基础上,因为这些行业的这种碳强度,生产产品的所蕴含的碳排放都是相对比较高的。那么全生命周期来看的话,他们也强调在废弃物管理方面也要去实现循环经济,减少废弃物的产量,那么使得整个经济更加的这种低碳更可持续。所以这是一个可以说是一个比较有实践性的非常切实的能够落实产品标准的一个宏观战略和行动方案。

所以我想从这个角度来讲,恰恰是可能从报告的作者所推出的这两条路径来看,他们相对于欧盟要提升它的产品标准这条路径,结合循环经济方案,似乎更加的看好一些。


LIN:关于产品标准是不是有一些其他的短板呢?因为这两个机制并行提出来肯定是各有所长。刚才我也听到了,你说这个产品标准,然后跟循环经济之间的关系,你能不能再说一下这个产品标准它面临的一些其他的批评声音或者最大的问题在哪?


ZHAO:在这个产品标准这方面,刚才我介绍了它的一个基本情况,我先从它的被认可的优势开始说起,它基本上不存在这种歧视性,因为只要你达到这个产品标准,通过你的创新和效率改进,你都是可以进入市场的。所以跟关税调整来讲,歧视性方面的批评就会比较少一些,基本上没有。另外一个它比较全面,它覆盖了刚才提到了很多品类很多部门。第三个它也会跟目前欧盟的环境政策有很好的匹配。因为产品标准方面是有很多的内容是关于环境标准的,但是他的挑战我觉得我们了解到从报告里面看的话大概有这么几点,第一就是说他可能会提高消费者的消费成本,有更高标准约束下的产品的生产,应该是常理上是会比较贵的,成本会比较高的。那么转到消费者消费的时候,它价格会比较高,这一点的话应该是要考虑到的。消费者到底能不能承担?就好像我们看到在全球范围内,可再生能源发展或者可再生能源电力发展,最有名的两个例子就是丹麦和德国。那么作为产品品类,作为电力,很显然这两个国家的居民也承担了全世界最高的民用电价。类似于这样的话,你看到消费者是要对这样的一个提高的产品标准必须买单,这个是有意愿和经济实力和收入水平决定的。那么对于这一点来讲,我相信欧盟还是有一些信心。那么欧盟作为全世界最大的单一经济体,也是最发达单一经济体之一,他在这方面应该是有准备。


LIN:不光是产品标准会让商品的价格提高,其实我刚才提到的碳边境调整措施,它也会带来...因为毕竟是一种关税,它其实也会间接的是欧盟内的消费者,他的消费购买或者是原材料购买面临着价格的增长。


ZHAO:另外一点可能会在全球合作方面,比如说由于你的产品标准的提升,原先可以进入单一欧盟市场的产品,现在不满足这个标准,就没有办法进入。对于一些发展中国家或者低收入国家来讲,对于他的社会福祉和经济发展是有一点负面影响的。这一点我想在这个报告里面他们也提到,应对这样的方案呢,也会有一些另外的一些补充的机制,比如说要用一些合作发展机制,比如说eat for trade这样的一些机制来去帮助一些发展中国家或者一些低收入国家来应对这样的一个标准的提升。因为目前来看,即使提高的产品标准还没有真正实施,但是欧盟的循环经济行动方案是已经实施的,那么这个是对于刚才提到几大品类的产品的要求也是逐渐能体现的,所以他们是希望用别的一些补充机制来去应对欧盟在和其他经济体的合作当中,不会受到产品标准提升而带来的过多的负面影响,那么也会使得全球的经济发展,特别是对于低收入国家的经济发展不会造成太大的影响,而不会因为产品标准提升,市场欧盟最大的单一市场不能再开放,而对他们的福利造成损失。

那么欧盟现在在应对气候变化方面,特别是在碳边境调整方面,里面也提到了关于现有的欧盟境内的碳交易市场这样的一个机制跟它的配合。目前来看,欧盟执行的碳交易市场并不是一个成功的案例。那么你觉得碳边境交易和碳交易市场的关系,或者是怎么样能够促进欧盟碳交易市场进入一个更良的循环,或者更有效的这种减少碳排放的这样一个可能?


LIN:我就这个话题说一下。碳边境调整跟欧盟的碳排放权交易体系,简称碳市场,他们的关系。其实欧盟的碳市场,它是为边境调整提供了很多经验,以及实践的一些参考的标准,比如说刚才我提到的基准线,欧盟内实施的碳市场,这个区域碳市场它已经实施很多年了,所以他有很多的经验,然后经过修修补补,把原来面临的一些问题也都部分解决了,所以它其实是能对欧盟内的碳减排有很大的驱动的作用。

但是对外来讲的话,它的延展性肯定是非常弱的,因为它并不直接覆盖其他地区的碳排放。除了航空之外,因为航空的话现在其实是在...欧盟内的航空碳排放是在欧盟的碳市场之内的,他之前也想延伸到欧盟之外,但是目前谈判其实还是处于比较焦灼的一个状态。我感觉欧盟想出台碳边境调整,对这种欧盟和欧盟之外交易去征收碳关税的举措,其实他也是一种无奈之举,因为他做了很多,但是欧盟之外的国家跟地区,他们在碳市场发展这一块,其实是良莠不齐的。比如说像中国,我们是有碳市场的,然后也有一些试点,像我们的邻国日本、韩国,他们也都或多或少的有一些碳市场的建设,但是很多国家并没有,所以欧盟他才想说我对内有我自己的碳市场,欧盟之外的碳成本我怎么去解决,所以他才想出碳边境调整这样的一个措施去应对欧盟之外的碳排放。

其实欧盟委员会他刚刚完成了对边境调整的第一轮的反馈,目前反馈也是很有意思的一个结果。因为欧盟委员会他是表示说碳边境调整是首先考虑应用在那些碳泄漏的几率比较高的那些部门,比如说钢铁、水泥、化工还有能源,但是结果就是这些钢铁、水泥、铝业这些行业,他们的主要的利益相关方,比如说行业协会,他们是比较希望欧盟去施加碳边境调整税的,这样的话就会造成一个什么样的状态,在欧盟内他们是在欧盟的碳市场之下,他们想让他们在欧盟外的竞争者,比如说钢铁生产企业去在他的产品想进入欧盟之前,让欧盟去施加碳边境调整税去在欧盟外的钢铁企业身上,这个当然是企业想看到的了。


ZHAO:这很有意思,猛一听会觉得这是一个保护主义,但是这可以从企业的立场看出来是说在欧盟的企业,虽然他在很大程度上是获得了配额的免费配额,但是他还是觉得因为欧盟碳市场的约束,他的企业运营的成本,总体来讲受到的这种约束和监管,要高过那些跟他同样竞争,可能会进口到欧盟的这些同类产品的企业在本国所没有约受到的所谓碳市场的约束。所以从这个角度来讲,这些欧盟内的企业恰恰希望有碳边境调整的这样的机制出现,能够抹平他们可能在这种竞争当中会出现的所谓的一种不平等的情况,是不是这样?


LIN:对,而且我们也不要把他们...比如说想的是真的是很有气候雄心的,其实他们并没有。欧盟内的这些钢铁、铝业、水泥企业他们得到的配额,你要是了解欧盟碳市场的话,你可能会知道他们在早期的话就通过这个行业的游说,他们获得了大量的这种免费分配的配额。因为当时他们跟欧盟去游说的观点就是,你要是不给我们免费分配配额的话,我们可能就要迁出去了。这不就是造成碳泄漏了吗?你实施这些机制的原因其实就是为了避免碳泄露,所以欧盟当时分配了很多免费配额给这些高排放企业,这也造成了后来欧盟的碳市场有很多问题,比如说过量分配就是其中一个非常大的问题。现在的话欧盟想对欧盟外的这些工业企业实施碳边境调整,我觉得欧盟内的这些企业可能是拍手叫好,应该是理所应当的。因为他们在欧盟内并没有真切的感受到碳成本的提高,因为他们获得了很多免费的配额。他们现在又希望进入欧盟的高排放的这些行业去受碳边镜去调整,所以我觉得他们的算盘还是出于保护自己产业未来发展,然后避免外部竞争这样的一个角度去考虑的。


ZHAO:最后关于目前这两种政策的梳理,报告的作者是不是也给出了一个相对有倾向性的结论,佳乔你能不能稍微简单介绍一下?


LIN:我感觉报告的作者还是对欧盟将出台产品标准,这种情形还是比较支持的,而且现在欧盟其实也有一定的基础了,欧盟标准在中国企业或者世界其他各国地区的企业中,大家也比较熟知,它就简单的比如说把碳的这一块的标准,放到他原有的标准之上,然后再结合自身的循环经济的考量,有可能是比较容易实施的一个政策。


ZHAO:但是佳乔我想因为我们在今天讨论报告的时候,我也想想把这个报告放在一个更宏观的应对气候变化全球行动角度来再审视一下。我有一点想分享的就是,在报告里面在梳理一些文献的时候,他也特别提到2018年获得诺贝尔经济学奖的耶鲁大学的经济学教授诺德豪斯的一篇文章,是发表在2015年的,他是讨论怎么样让目前应对气候变化的这样全球行动避免搭便车。其实跟这个报告现在提到所谓避免碳泄漏有一定的关系,因为目前从他提的这两个政策里面,更倾向于产品标准这个方面来看,其实这还是立足于欧盟内部的政策方案,对于全球的行动来讲,我认为不得不去考虑所谓搭便车这样一个挑战。

目前我们很高兴看到从19年欧盟提出2050年碳中和,到现在有更多的经济体加入到行列当中,也要愿意去这样做,我觉得这是一个比较新的迹象,但是最终要落实到碳的定价,这也是我们机构这几年一直在关注的一个问题。比如说碳的这种全社会成本,碳定价的问题,怎么样把它跟国与国之间贸易的政策结合。从现在的面临全球公共品的问题上,怎么样去找出它的价格机制,比如说如果你不履行碳减排的责任,要得到怎样在贸易方面的一些不足或者惩罚。所以这个地方我们看到,今天的我们所分享的文章,如果放在一个更广范围,我们着眼于未来,比如说从现在到2030年,气候目标实现到《巴黎协定书》下的话,我觉得其实还有一个问题是远远没有解决的,就是说我们究竟现在各国的气候雄心累加起来,能不能满足我们减排的这样一个总体目标?

如果不能有没有更好的办法,所以我说刚才诺德豪斯教授这篇15年的文章,他提出了一个非常有意思的观点,就是说首先要正视气候变化的严重性,这一点是科学研究累计这么多年,已经给我们越来越清楚呈现的。第二,各国必须要提高以二氧化碳为代表的温室气体,它的价格。刚才你也提到,欧盟的ETS它的价格基本上是一个不能够有效反映市场的约束排放的一个情况,所以它的价格是过低。那么现在来讲,没有一个全球性的碳市场来去约束碳排放的话,想把碳排放给降下来,也真的是前景不乐观。第三个的话他要想到怎么样在一个有约束,而且有惩罚的这样一个机制,就是他所谓的气候俱乐部这样一个范围当中,去强化国与国之间在贸易,因为贸易是经济发展的一个非常核心的推动因素。如果国与国之间在这个因素当中发现,加入气候俱乐部,承诺减排,而且是在一个合理的价格当中承诺减排的话,是对他的经济增长是有益的,那么他的bonding或者是他对俱乐部之间的协议就会更加的强化,而不是像《京都议定书》一样,我做不到我就跳出来,也没有人惩罚我。所以这样的话我觉得俱乐部的这样一个机制的设定,其实是一个潜在的解决方案,但是现在我没有看到各国在往这个方向努力。最后诺德豪斯也特别提到关于快速技术变化,特别是在能源领域的技术变化,是个非常核心和基础的。如果我们在未来10年20年实现能源技术的巨变,那么我想可能我们在解决温室气体排放当中,最难解决的化石能源为基石的能源系统的减排会有一个大的改观。

所以我想是不是在最后这个环节,我们尝试的去把这篇文章所讨论的议题放在更宏观更长远的背景下去看,也许我们可能更多的理解现在欧盟现在做的这一项努力,当然这份报告谈的是一个纯粹的讨论了,但是实际层面至少欧盟在循环经济行动方案当中提出了这样一个思想,是想让可持续产品成为它的主流。那么我们也希望在未来的解读当中会尝试去看一下欧盟的循环经济方案的更多的细节。我们也有这方面在欧盟工作的一些同行,我们也希望有机会采访到他们。


LIN:我就你刚才分享的诺德豪斯的一些观点,我再发表一下我自己的一个总结性的看法。因为这个报告其实是把两个问题摆在我们面前,一个就是碳定价这种基于经济措施的这样的一种方案,另外一种是产品标准,这种你可以大概划成规制类的标准类的解决方案。刚才赵昂其实又提到了这个技术,技术是不是温室气体减排的一个终极解决方案,其实这些这个方案摆在我们面前,尤其是在目前新冠肺炎大流行,各国经济可能受挫这样的一个情景下,我们其实会看到在气候政策方面,这些决策都受到新冠疫情还有经济下滑的影响,到底最后能选择哪一样政策?其实不光是这个政策本身,也可能是政治博弈的力量在背后起作用。

我其实最后想说的就是目前各国避免不了这种国际的交易。在这样的一个背景下,欧盟的选择有可能是在这个产品标准上,就是这种规制类标准上,现在是领先于碳定价这样的一种基于经济的措施,但是在未来是不是有先进的技术作为大家能达成共识的解决方案,实现各国的长期的碳中和的目标,我觉得这个是也有可能发生的。所以我们也拭目以待,看一看刚才我提到的这三个解决方案,在未来到底会都起多大的作用?


ZHAO:好的。


LIN:这期海外智库能源与气候变化报告解读就到这里了,如果你有疑问或者对这份报告感兴趣,可以给我们留言或者与我们取得联系。如果你喜欢本期内容,也欢迎点赞分享,并且订阅我们的报告解读栏目。对原文感兴趣的听众也可以点击音频介绍中的原文连接,我们下期再见,拜拜。


ZHAO:好的,下次再见拜拜。