尽管中国从“十二五”（2011－2015）开始陆续颁布了较之前更为严格、有些甚至达到欧美发达国家水平的在能源、重工业领域的大气污染物排放标准，但至今没有出台具备实施细则和管理规范的大气污染物总量控制制度，中国在依法治理大气污染的进程中仍然面临重要的机制障碍。本文以二氧化硫为例，从制度设计、监管能力、技术手段、独立监督和信息披露等角度分析中国为什么没能实施总量控制和交易（Cap and Trade）的机制。同时，在概述涉及二氧化硫排放的新标准的基础上，讨论新标准的实施究竟能否在短期内带来二氧化硫的大量减少，进而对空气质量的改善起到显著作用。

1. 总量控制和交易制度为何“难以落地”

以二氧化硫、氮氧化物为主的大气污染物的总量控制与市场交易制度（Cap and Trade） 自20世纪90年代以来在欧美一些发达国家实施，在降低大气主要污染物排放总量方面成效显著。同时，它还达到了降低污染控制成本、鼓励污染控制技术创新的效果。这一以市场为导向的环境治理体制已被广泛认为是一种成本有效、有助于技术创新、尊重市场交易规则的灵活的环境治理制度。 中国自20世纪90年代以来经历了高速工业化发展阶段，以污染物控制为主要内容的环境治理并未有效实施总量控制与交易制度。大气污染物总量控制至今停留在大气污染控制立法的指导原则中，没有落实到环境治理的实际操作中。2000年9月1日起施行的最新版《大气污染防治法》中的第三条和第十五条表述了大气主要污染物总量控制的基本原则。其中，第三条指出，“国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。”法律的第十五条规定，“主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。”然而截至2014年6月，《大气污染防治法》实施已经接近14年了，但国务院及主要环境保护监管部门国家环保部仍没有制定、颁布和实施“主要大气污染物排放总量控制的具体办法”。 缺乏有效的监管措施，仅在法律文本中声明总量控制和排污许可的原则，几乎无法实现控制大气污染物排放、改善大气环境质量的目标。随着空气质量监测数据的丰富，我们看到空气污染的范围和严重程度在近年来都在加大和加重。从空气质量恶化的角度看，政府控制大气污染物的政策整体上是失败的。 二氧化硫排放量近年来虽有所减少，但排放绝对量仍然巨大。进入“十一五”(2006-2010)，新的《大气污染防治法》已颁布5年。虽然，主要大气污染物年排放量出现下降的趋势，但由于绝对减少量小，年排放水平仍然处于高位，空气污染水平仍居高不下。以主要大气污染物之一的二氧化硫为例，排放总量1991年为1622万吨，2006年达到峰值2589万吨。随后每年逐渐减少，但2013年的排放仍然达到2044万吨。对比实施了总量控制和排污权交易（Cap and Trade）的美国，在第二个减排期（2000－2009），二氧化硫年排放量从2000年的1120万吨减少到2009年的570万吨，减少大约50％。[1]中国迟迟没有出台总量控制的实施细则，例如美国的Cap and Trade的制度，一种观点认为，这会给处于快速工业化发展阶段的中国经济带来负面发展。这种观点似乎有一定道理，但忽视了为了给GDP增长让路整个社会不得不面对的由于环境监管滞后导致的环境污染严重、公众健康恶化的结果。这样的结果常常得不偿失，反而给经济的可持续发展带来绝大压力，甚至造成难以扭转的巨大损失。 缺乏有效的机制设计和管理能力是总量控制难以实施的主要原因。中国没有实施有具体和有效操作细节的总量控制手段与中国环境监管的制度条件和监管能力有直接关系。根据各国实践，采取市场导向的污染物市场交易手段要比使用政府主导的指令方式更有效，成本更低，有助于激发企业自主创新行动。美国控制二氧化硫排放的“酸雨项目”（Acid Rain Program）是总量控制和排污权市场交易的经典案例。我们参照美国环保署总结的关于控制二氧化硫排放所实施Cap and Trade的经验，分析究竟中国为什么没能让总量控制和市场交易制度（Cap and Trade)落地生根。 首先，设定强制性的污染物排放总量控制目标是基础。它为排放许可交易市场提供稳定性和可预测性。而要确定总量控制目标，一个国家所有某种污染物的主要排放户需要准确、及时测量和报告其污染物排放量。显然，这需要覆盖全国的污染物监测设施和技术力量来搜集数据。目前，中国在大气污染物排放数据收集和公布的工作上仍在起步阶段。 其次，为了保障数据的可信度，需要有严厉、一致的手段来赋予给监管者对造假和违背规则者进行处罚。此外，保证公众可以随时方便地获得企业污染物排放数据也是保障数据可信度、强化监管、鼓励遵守法规行为的重要方式。从执法有效性和信息公开透明的角度来看，我们的环境监管仍然有较大的差距。针对违法行为的环境执法力度有限，例如《大气污染防治法》规定对污染违法行为罚款最多50万元。环境信息公开制度没有真正落实，公众和环保机构常常很难及时获得污染企业的污染排放数据。 此外，一个比较成熟的自由市场经济可保证排污权交易在不受政府干预、企业自主决策的条件下合理运行。企业有足够的空间采取各自有特点、甚至创新的方法和技术来决定，是减少污染物排放，还是购买更多的排污权。环境监管者只要保证污染物排放总量控制在目标之内，并且根据空气质量标准的提升而改善，逐步降低企业可以排放的污染物总量，企业得到的排放许可随之减少，这样排污权交易市场的价格就稳定。美国控制二氧化硫的政策实践证明，排污权市场交易的结果使得减排目标常常提前达到。以较低的社会经济成本达到、甚至提前达到了既定的总量控制目标。

2. “奋起直追”的排放标准带来的环境效益有待观察

政府2012年以来在众多能源、重工业领域（如火电、金属冶炼、水泥、玻璃制造、炼焦化学、钢铁冶炼等）相继出台了新的大气污染物排放行业标准[2]，这些较前更严格的标准有助于显著降低污染物排放强度，在能耗总量和重工业产品产量不再出现短期迅速增加的情形下，更严格的标准可以有力推动空气污染治理工作[3]。然而由于中国现有的能耗水平和重工业规模非常庞大，即使新标准的实施能够带来污染物排放量的显著减少， 由于污染物排放量基数大，空气质量能否在短期内（5年）得到显著改善，难以确定。当然，如果煤炭占绝对主导地位的能源结构能够在5年内得到巨大扭转，例如煤炭占一次能源比例从65％降到50％以下，空气质量的改善的可能性将很大。下面以二氧化硫为例子进行分析。 2012年1月1日开始实施的《火电厂大气污染物排放标准》（GB13223-2011)要求所有火力发电锅炉及燃气轮机组自2014年7月1日起执行更严格的二氧化硫排放标准：200mg/m³ 。这一标准看上去与美国火电企业二氧化硫184 mg/m³ 的排放标准不差上下。但如果深入到标准执行的细节，中国的排放标准与美国的排放标准之间仍有巨大的差距。 政府之所以颁布更为严格的排放标准，我们认为可能基于如下考虑：“十二五”末火电脱硫设备的普及率目标是达到95％，如果确实实现这样的目标，那么火电企业是可以满足排放标准的要求。

表1：2010年主要行业二氧化硫排放量及比例（单位：百万吨；比例：％）

来源：环保部污染排放总量控制司 控制并减少二氧化硫排放

需要统筹考虑所有行业，在确定总量控制战略目标的前提下，采取标准提升或者排污权交易等手段对所有主要排放行业或者领域采取措施和行动。目前，中国在控制火电行业的二氧化硫的排放方面效果显著。针对一些重工业的排放标准也在近期提升了。不过，针对合计占比达到31.7％的其他行业和非工业领域似乎没有出现什么重要控制举措。如果应对排放集中度较低的其他行业和非工业源领域的二氧化硫排放，可能的确需要投入更高的治理成本。亦或，不从终端排放水平控制的角度着眼，而是从前端能源选择入手，即使用二氧化硫排放水平较低的能源，如用可再生能源或低碳能源替代煤炭，从而从根本上解决二氧化硫等主要大气污染物控制的问题。

3. 小结

我们认为中国在治理大气污染方面应当认真考虑实施Cap and Trade的具体可行性，制定控制主要大气污染物的长期战略目标，增强监管能力和透明度，真正实施有内容的总量控制和市场交易／排污许可证制度，为大气污染治理提供长期机制保障，尽快改善空气质量。

尾注：

[1] Acid rain and related programs: 2009 highlights. Figure 1. U.S. Environmental Protection Agency. Link: http://www.epa.gov/airmarkets/progress/ARP09_4.html

[2] 大气固定源污染物排放标准. 环保部. 链接：http://kjs.mep.gov.cn/hjbhbz/bzwb/dqhjbh/dqgdwrywrwpfbz/index.htm

[3]我们这里假设新标准都可以得到有效执行。

作者：赵昂