1.前言

依据中国电力企业联合会的数据分析，2013年燃煤发电量达到3.95万亿千瓦时，占全国发电量的73.8%，比2005年增长了93%；发电供热燃煤接近21亿吨，比2005年增长近11亿吨。2013年，火电供电煤耗降至321克/千瓦时，比2005年下降了49克/千瓦时。截至2013年，全国已投运烟气脱硫机组容量约7.15亿千瓦，占全国煤电机组容量的91%，比2005年提高了75个百分点；如果加上循环流化床锅炉的话，几乎100%具备了脱硫能力。2013年，全国电力行业二氧化硫排放量降至820万吨，比2005年下降36.9%。煤电单位发电量的二氧化硫排放量（排放绩效）从2007年就开始低于美国，达到世界先进水平。2013年煤电二氧化硫排放绩效降至1.96克/千瓦时。

从技术上而言，燃煤电厂的煤电机组应当都具备了脱硫能力。然而从2014年7月1日起，现有火电厂都要执行新的大气污染物排放标准，其中二氧化硫是200mg/m³。从目前各省污染排放物在线监测数据观察，各燃煤电厂的二氧化硫排放距离新的排放标准还有很大距离。例如，浙江宁波某电力公司2013年10月1日-12月10日的在线监测数据显示，其二氧化硫折算浓度日均值在300－600mg/m³区间，最高值达到650 mg/m³。又如，2013年11月2－3日，对山东淄博三个热电公司连续24小时监测的结果发现，22次观察二氧化硫排放，22次超标。而北京8家废气重控企业2013年10月－12月的二氧化硫排放量全部超标。 原因何在？有分析认为，“十二五”期间仅现役机组除尘、脱硫、脱硝设施改造资金超过2000亿元，年运行费用增加800亿元以上。虽然国家出台了脱硫、脱硝、除尘电价，环保电价仍难以满足企业改造及运行环保设施成本[1]。巨大的运行成本让更注重经济效益的企业望而却步，宁冒排放之大不韪，也不愿正常使用脱硫等设备。一方面要治理大气污染，保护人们赖以生存的环境；一方面要保证经济的发展，保障人们生产生活所需，如何在二者间寻求平衡？ 从“十一五”至今，上海在这方面一直在做有益的尝试，在不断完善制度的过程中，逐步建立了一套行之有效的管理方法。政府部门与企业之间的配合逐渐显出成效。

2.上海如何有效控制燃煤发电厂的二氧化硫排放

上海的做法可以总结为信息公开、渠道畅通、奖罚并重、责权到位。上海市环保局、市发改委、市节能减排办、市财政局以及市经济信息化委等作为责任部门，共同制定计划、组织实施、检查评估。其中市环保局扮演了非常重要的角色。 早在2008年，为确保全面完成上海市“十一五”二氧化硫排放总量控制目标， 上海市政府就会同有关部门提出了《关于深化推进本市燃煤发电机组脱硫设施运行管理工作的通知》。

《通知》中有三个要点：

1、燃煤发电企业因故暂停脱硫设施运行的，需提前上报市环保局并获批准，遇事故停运应立即报告。对未经上报而无故停运脱硫设施、无故开启烟气旁路通道、脱硫设施投运率低、减排效果差等运行不正常的发电企业，将予以通报批评，并要求限期整改。

2、对于脱硫工作突出的燃煤企业，市发展改革委、市经济信息化委在制定发电计划时，将优先安排脱硫运行稳定、脱硫效率高的燃煤机组上网发电。

3、市环保局会同市发展改革委、市经济信息化委等部门组织实施对脱硫设施运行情况的经常性检查，定期评估各燃煤机组脱硫设施的运行情况，并按脱硫设施实际投运情况足额征收二氧化硫排污费[2]。

2008年，为了控制二氧化硫排放总量，上海尝试试行二氧化硫指标转让政策。
用于转让的二氧化硫指标来源于本市相关电力企业因关停、减排等原因而剩余的二氧化硫指标量，经市环境保护局会同市政府电力管理部门确认并批准后，可作为可转让的指标。在报批二氧化硫总量指标转让的过程中，对可以申请的企业做了相关的限定，涉及下列情况的企业不得参与转让：
1、未按有关规定安置在线监测设备或未按规定安装脱硫设施的；2、二氧化硫排放浓度超过国家或者地方规定排放标准，经限期治理，逾期仍不能达标排放的； 3、未按照环保部门的要求提交有关材料，或者谎报有关材料，或者拒绝接受环保部门对其生产经营、排污情况进行核查的； 
4、有其他违法环境保护法律、法规和相关规定行为的[3]。同时，二氧化硫排放总量测算与环境影响评估是审批中两个重要条件。

2010年，上海市环保局颁发了《关于进一步加强本市燃煤电厂脱硫设施运行管理的通知》。《通知》强调了烟气在线监测系统（CEMS)和脱硫设施控制系统（或集散控制系统，简称脱硫 DCS 系统）的安装，以及排放数据的监测、记录和保存。另外，月度报表详细地规定了燃煤电厂应按照市环保局规定的内容填写《上海市燃煤机组脱硫设施运行月报》、《上海市燃煤发电机组能源及生产情况表》、《上海市燃煤发电机组脱硫运行 DCS 月报表》、《机组停运消缺汇总表》、《在线监测系统异常情况汇总表》、《旁路挡板开关记录汇总表》，并打印 DCS 历史趋势图（趋势图中应包含锅炉负荷、烟气进口和出口二氧化硫浓度、脱硫效率、增压风机电流、旁路挡板启闭信号、烟气出口温度和脱硫岛 pH 值等数据），在每月 5 日之前上报上级股份公司。上级股份公司应组织审核下属电厂上报的材料，并于每月 15 日之前将审核后的材料上报市环保局。 

在此基础上，完善各类与脱硫设施运行有关的管理台帐，并以台帐为基础整理留存与台帐记录相关的原始文件和票据档案。其中，脱硫设施生产运行台帐必须记录脱硫设施主要设备的运行和维护情况，并记录烟气连续监测数据、机组负荷、燃料硫份、脱硫剂用量、厂用电率、脱硫副产物产生量和处置情况、旁路挡板门启停时间、运行事故及处理情况等[4]。 2012年，为了鼓励企业积极提高脱硫效率，上海市环保局、市发展改革委、市财政局、市经济信息化委联合制订并发布了《上海市“十二五”燃煤电厂脱硫设施超量减排补贴政策实施方案》。所谓“超量减排量”是指二氧化硫实际排放量与基准排放量的差值。二氧化硫基准排放量是按照脱硫设施综合脱硫效率（脱硫效率*投运率）为90%条件下计算的二氧化硫排放量。企业可以通过如下程序向市环保局就补贴提出申报。

燃煤电厂二氧化硫超量减排补贴标准按脱硫设施的综合效率高低，综合脱硫效率在90%（含）-93%之间的部分，补贴标准为4000元/吨；综合脱硫效率超过93%（含）的部分，补贴标准为6000元/吨。补贴资金按月核算，按年拨付。 当月度综合脱硫效率小于90%时，以该机组该月度二氧化硫实际排放量与基准排放量（综合脱硫效率为90%条件下的排放量）之间的差值大小为依据，按1000元/吨在本年度其他月份二氧化硫超量减排补贴资金中扣减，扣完为止[5]。 不仅补贴的程序公开透明，补贴结果也进行公示。从市环保局的网站上，可以查询到每年获得补贴的企业和机组。2012年上海市燃煤电厂脱硫设施超量减排补贴资金为9550万元，共有14家企业，33台机组获得脱硫超量减排补贴[6]。  随着一系列政策方案的制定和实施，上海市二氧化硫排放的总量控制工作取得了不错的成绩。按照《国家“十二五”规划纲要》、《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》规定，国家对上海市下达的“十二五”节能减排任务是：到2015年，上海市二氧化硫的排放总量较2010年下降13.7％。按照国家下达的任务分解，上海市制定的2012年节能减排目标是二氧化硫排放量比上年削减3％。根据各有关部门的测算，2012年上海市二氧化硫排放比上年下降了9.8％，完成了预定目标[7]。

3.小结

本文探讨了上海市控制二氧化硫的政策经验。通过梳理2008年以来上海市政府相关部门制定的有关控制燃煤发电企业二氧化硫排放的重点文件，找出上海市在二氧化硫减排目标上可以借鉴的经验。其中有如下几点值得思考：

1. 监管：燃煤发电企业脱硫设备的安装和运行必须有严格的监管手段和程序。从环保部2014年最新的抽查发现（参考第一篇文章），河北省唐山市有超过七成的企业违规排放。如果没有监管，脱硫设备以及在线监测很可能沦为摆设。上海市的停用脱硫设备必须上报制度在一定程度上对企业形成了约束力。

2. 记录：在线数据的真实有效性一直是个困扰。上海市建立的月报制度、台帐管理，从不同角度校正监测数据的准确性。

3. 奖惩：通常的做法是对于违规排放的企业进行罚款。但上海市同时推出了补贴政策，奖励超量减排的企业，这对于弥补环保成本给企业带来的压力显然有很大的作用，也促使更多的燃煤发电企业积极主动的减少二氧化硫的排放。

   
   

尾注：

[1]中国电力企业联合会，2014年3月7日，我国燃煤电厂减排成效显著 火电供电煤耗下降，链接：http://www.cpnn.com.cn/zdyw/201403/t20140307_660042.html, 获取时间：2014年3月18日

[2]中华人民共和国环境保护部, 2008年11月12日，上海市出台系列政策加大力度推进完成“十一五”总量减排任务，主要污染物减排工作简报，2008年第17期（总第35期）

[3]上海市环保局，2008年，关于开展上海市电力行业二氧化硫排放总量指标转让试点工作的若干规定（试行）, 链接：http://www.shdrc.gov.cn/zfxxgk-zcfg-1.jsp?id=8881，获取时间：2014年3月18日

[4]上海市环境保护局，2010年4月1日，关于进一步加强本市燃煤电厂脱硫设施运行管理的通知，沪环保总【2006】125号，http://www.sepb.gov.cn/fa/cms/xxgk/AC41/AC4103000/2010/04/17084.htm, 获取时间：2014年3月18日

[5]上海市环保局、市发展改革委、市财政局、市经济信息化委, 2012年11月13日，上海市“十二五”燃煤电厂脱硫设施超量减排补贴政策实施方案》，沪环保规〔2012〕443号，链接：http://www.sepb.gov.cn/fa/cms/shhj//shhj2151/shhj2153/2012/11/74751.htm，获取时间：2014年3月18日

[6] 上海市环保局，2012年本市燃煤电厂脱硫设施超量减排补贴资金分配结果表, 链接：http://www.sepb.gov.cn/fa/cms/shhj//shhj2151/shhj2153/2013/02/75440.htm，获取时间：2014年3月18日

[7] 上海市财政局，2013年本市财政预算报告解读，预算报告系列解读之四：大力支持节能减排，链接：http://www.czj.sh.gov.cn/zlzy/czysbgjd2013/ztjd/201302/t20130220_141126.html, 获取时间： 2014年3月19日

作者：王莎莎