碳定价对交通部门能源转型的推动(一):来自瑞典和加州的案例

自2005年欧盟碳排放交易体系(EU ETS)启动以来,全球各地的碳排放体系纷纷建立;其他碳定价措施如碳税也已在一些国家实施。然而,碳定价如何有效地促进交通燃料的清洁转型并控制交通行业的温室气体排放,这对于全球能源和气候变化政策决策者来讲都是一个难题;由于交通行业的排放源的移动属性以及需要协调众多利益相关方,这都让新政策的出台和执行比较艰难。

我们不能简单的说交通领域适合用某一种或几种经济政策进行碳排放的规制,但是其他国家的成功案例可能是值得政策制定者借鉴的。本文以美国加州以及瑞典的碳定价体系为例,来探讨碳排放权交易和碳税这两种经济措施在执行中可能对于我国交通部门能源转型的借鉴意义。

 

加州交通部门去碳化案例:低碳燃料标准与碳排放权交易体系

加州的低碳燃料标准(LCFS, Low Carbon Fuel Standard)和碳排放权交易体系(ETS)是实现交通部门用能去碳化的两项政策,目标都是尽可能减少高碳运输燃料的使用,创造可负担得起的低碳燃料替代品,并提供所需的基础设施以支持这些低碳能源的使用。此外,这些政策也能保证化石燃料的成本更好地反映在工业和消费者决策中。加州政府认为仅靠碳定价或制定燃料碳排放标准是不足以使其交通运输系统去碳化,这两个政策的协同作用是加快加州未来交通部门低碳发展的重要基石[1]。

1.低碳燃料标准(LCFS)

加利福尼亚的低碳燃料标准规定了燃料的“碳强度”。它要求炼油企业和燃料进口企业减少与其销售的燃料相关温室气体排放。此外,该计划针对燃料整个生命周期的温室气体排放量,即生产和使用燃料所产生的排放量。 LCFS要求燃料碳强度逐渐降低,到2020年比2010年减少10%,它为清洁燃料创造了可靠的市场,会吸引公司对非石油燃料进行持续投资。LCFS政策还包括清洁汽车和燃料技术(如电力、氢气和可持续生物燃料)的部署、清洁燃料基础设施的建设、深化技术研究以及能源效率的提升等。

该标准为炼油企业和燃料进口企业提供了相当大的灵活性,为了达到标准他们既可以通过销售碳强度低于标准的任何燃料,也可以通过购买其他销售商的低碳信用来达到标准。因此,2011年至2016年间,加州替代燃料的使用量增长了50%,而这些燃料的平均碳强度下降了30%。因此,据报道该计划减少了加州2500万吨二氧化碳排放量。随着道路上电动汽车数量的增加以及可再生能源发电量的增加,电力相关的减排量占比也会逐渐提高。最后,LCFS降低了加州对石油的依赖,因其增加了低碳燃料在燃料行业的竞争力,大大减少了低碳燃料面临的主要市场障碍。

在LCFS执行过程中,清洁燃料生产企业、部分汽车制造企业和车辆运营企业都是这个计划的支持者。然而,LCFS也面临过不少挑战,并引起不同利益团体的法律诉讼,例如质疑实施LCFS的环境影响未得到充分研究、歧视来自美国其他州的低碳燃料。此外,石油行业的利益团体希望对于配额的价格予以限制以减低化石燃料提供商的成本,并游说政府想获得更多的免费配额,同时也试图让政府和公众相信LCFS是一个应该终止的、多余的计划。

2.排放权交易体系 (ETS)

如果应用基于市场的机制比如排放权交易体系或者其他抵消措施,要覆盖来自交通的排放也并非易事。加州将交通排放纳入ETS的实践是值得各地借鉴的。

加州的温室气体减排目标是到 2020年达到1990年温室气体排放水平,2030年在1990年温室气体排放水平的基础上下降40%, 2050年在1990年温室气体排放水平的基础上下降80%。在此目标的激励下,加州于2012年启动了ETS,当时并没有覆盖交通部门。从排放量行业分解来看,2015年加州的的温室气体覆盖总量为4.4亿吨二氧化碳当量(不包括土地利用,土地利用变化和林业, LULUCF),其中交通运输量为1.7亿吨二氧化碳当量,占比39%(图1)。

图1. 加州2015年温室气体排放来源分解

来源:California Air Resource Board, Link: https://www.arb.ca.gov/cc/inventory/data/data.htm

2015年加州开始ETS的第二履约期时,交通运输能源首次被纳入了,要求燃料供应商现在必须为其出售的化石燃料获得配额[2]。总的来说,加州ETS为燃料供应商提供了经济激励,以更好地反映他们对使用何种燃料的决定。此外,它还为清洁车辆和燃料的未来发展以及能源技术提供收入,特别是在受化石燃料污染影响最大的社区。截至2016年底,加州已拨出32亿美元用于减缓全球变暖的相关项目投资,例如优惠购买零排放汽车、先进技术车辆的示范项目、和推广附近炼油厂和繁忙道路等污染较重的社区使用更多的电动汽车等措施[3]。

 

瑞典的交通部门去碳化案例:碳税为主的碳定价体系

二氧化碳税或碳税最早由芬兰在上世纪90年代初开征,现在已经引入碳税的国家有十几个,但真正开征这一税种的国家不是很多,大都是集中在欧洲,特别是北欧,亚洲国家主要是日本[4]。北欧国家如瑞典、芬兰、丹麦等国对于煤炭、液化石油气、汽油、柴油、天然气以及航空燃料等能源都予以征收碳税[5]。

瑞典于 1991 年实施碳税,主要覆盖天然气、汽油,煤炭、轻质和重质燃料油、液化石油气(LPG)和家庭取暖用油[6];其税率相当于每吨化石二氧化碳排放量为250瑞典克朗(26欧元),并在2018年逐步增加至1150瑞典克朗(120欧元)。随着家庭和企业慢慢适应此项税收,政府逐步提高碳税征收水平。对于欧盟碳排放权交易体系(EU ETS)覆盖之外的工业,出于保护本国产业竞争力考虑,一直采用较低的税率,而EU ETS涵盖的行业则免除了碳税征收。然而从2018年起,EU ETS之外的工业需要交纳碳税的税率与普通碳税税率相同(图2)。瑞典的碳税为政府预算带来了可观的收入,这部分预算资金可用于与碳税相关的特定目的,例如解决税收的不良分配后果或资助其他与气候有关的措施。

图2:普通税率与EU ETS之外的工业碳税税率动态比较

来源:瑞典政府官网。 Link: http://www.government.se/government-policy/taxes-and-tariffs/swedens-carbon-tax/

瑞典的经验表明,碳税可以很容易实施和管理,因此有较低的执行成本。 减少与其管理相关的成本的碳税的另一个特征是瑞典税法中的税率以通用交易单位(体积或重量)表示。碳税是按照碳含量的比例对所有化石燃料征收的,因为在燃烧任何化石燃料时释放的二氧化碳排放量与燃料的碳含量成正比。因此没有必要测量实际排放量,这大大简化了系统。可持续生物燃料的燃烧不会导致大气中碳的净增加,因此不会受到碳税的影响。

瑞典交通运输领域其他控排政策:

1.新车排放绩效标准

在碳减排方面发挥着至关重要的作用,在欧盟销售车辆的制造商必须遵守欧盟法规,为新乘用车和货车设定排放绩效标准;

2.有差别的车辆税

自2006年以来,瑞典会根据车辆的每公里二氧化碳排放量来收取不同程度的车辆税(vehicle tax)。使用柴油、或其他替代燃料如乙醇燃料和气体燃料的机动车,所征税率都低于汽油车。对老旧车辆征税而重型卡车主要以重量为基础。对免征环保车辆(EFVs)新车首5年免征车辆税。这些差异化税收背后的目的主要是为了让购车者选择气候影响较小的汽车[7]。

由于EU ETS并没有覆盖至航空业(欧盟内)之外的其他交通部门,例如对于公路交通部门的排放是采用排放标准和碳税并行的机制,瑞典就是采取这种方式,欧盟其他国家的做法也类似,不同的是税率的幅度以及排放标准的差异。

结语

目前世界发达经济体都在讨论如何将交通用能转型至多元化、清洁化和电气化,并实施不同的碳排放控制政策以及能源转型政策以尽早摆脱对化石燃料的依赖,实现交通发展与能源需求、交通用能与油品、交通发展与碳排放“三个脱钩”[8]。

交通部门的能源转型需要考虑影响交通运输能源消费的因素,例如交通运输量和交通运输能耗强度(能源效率),这些都会影响交通运输能耗总量。同时也要考虑如何让燃料供给端更多元和清洁。这涉及到经济、社会和技术等多领域,需要考虑的因素也非常多,经济因素有能源价格、经济增长、产业结构;社会因素有人口数量和增长、城镇化水平、收入水平等,当然还要考虑技术因素,如电池技术创新和新能源技术突破成本瓶颈等。

 

尾注:
[1] Union of ConcernedScientists, ‘Carbon Pricing andLow- Carbon Fuel Programs’. Link:https://www.ucsusa.org/sites/default/files/attach/2017/01/LCFS-and-carbon-pricing-programs.pdf.
[2]  TransportPolicy, ‘CALIFORNIA: FUELS:LOW CARBON FUEL STANDARD’, Link: https://www.transportpolicy.net/standard/california-fuels-low-carbon-fuel-standard/.[3] Union of ConcernedScientists, ‘Carbon Pricing andLow- Carbon Fuel Programs’. Link:https://www.ucsusa.org/sites/default/files/attach/2017/01/LCFS-and-carbon-pricing-programs.pdf.[4] 薛明. 我国开征碳税的法律问题研究[D].吉林财经大学,2017.

[5]汤旖璆.国外环境税制要素分析与借鉴[J].中国国际财经(中英文),2017(22):285.

[6] Real Melo, ‘A Quick Look At Sweden’s Carbon Tax’, University of British Columbia, March 6, 2013. Link: http://blogs.ubc.ca/realmelo/2013/03/06/a-quick-look-at-swedens-carbon-tax/. Naturvardsverket, ‘Reportfor Sweden on assessment of projected progress, March 2017’, March 2017. Link: https://www.naturvardsverket.se/upload/miljoarbete-i-samhallet/uppdelat-efter-omrade/klimat/prognoser-for-Sveriges-utslapp/prognoser-for-Sveriges-utslappreport-sweden-assessment-projected-progress-2017.pdf.

[8]《重塑能源:中国》 交通卷. 作者:朱跃中,伊文婧,田智宇。中国科学技术出版社。

 

作者:林佳乔

 
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