德国能源转型将面临大选考验

德国推行多年能源转型在2017年也将迎来联邦选举的考验,因为今年秋季大选的结果将会直接影响德国能源转型未来方向,目前德国各参选政党对于能源转型的态度各异,意味着德国这个实践多年国家能源转型策略的国家正面临着难以调和的挑战,德国未来能源政策将走向何方充满了不确定性。

其实,德国的自然资源禀赋并不处于世界前列,除了比较丰富的煤炭资源外,石油和天然气几乎完全依赖于进口。鉴于较高的能源依赖度,德国在上世纪九十年代初就在国家层面明确了将化石能源占主导的能源系统转型至以可再生能源为基础的能源系统,使其在扩大可再生能源发电占比方面取得了十分瞩目的成果。这主要得益于电力部门的能源转型,在德国被称为“Energiewende”,其目的就是在电力结构中增加可再生能源的使用。确保德国能源转型实施的基石是“可再生能源法”(简称为EEG),为了实现可再生能源发展模式的可持续性,德国在2014年决定通过EEG 2.0逐步将以补贴为中心的固定上网电价模式转变为更具竞争性的拍卖体系。

本文将回顾德国的能源转型政策决策历程,这将有助于我们了解德国大选中各方关于能源转型争论焦点的背景如何。

 

德国EEG带来了可再生能源发展的黄金时代

通过回顾德国EEG的发展历程及其进行数次修订背后的原因,可以帮助我们更全面地了解EEG的过去和未来。自从EEG于2000年颁布以来,它经历了5次主要修订,最终演变至目前的EEG 2017 。虽然EEG原本计划每四年修订一次,以适应可再生能源市场和技术发展,但是联邦政府的政权更迭导致对EEG进行了修订比原计划更频繁了,使其内容不断增加,这不仅反映出经济和技术条件进步需要对法案进行修订,同时也反映出EEG需要满足政治共识的需要。对EEG修订起到决定性作用的影响因素主要是技术发展、气候变化承诺以及坚定的政治决心。

德国在EEG 2.0以前的能源政治与世界上大多数国家的情况相反,具有丰富经济资源和强大政治关系的大型能源公司并不能阻碍政德国的政策制定者建立和实施具有雄心的能源和气候政策[1]。尽管不同党派组成的联邦政府的政治议程不尽相同,但是都在对EEG和其他能源相关的立法改革中,决心要增加可再生能源使用、关闭核电站、逐步淘汰燃煤发电和实施EU ETS。

EEG曾面临过的主要挑战

由于EEG早在2000年就颁布实施,当时无法预见可再生能源的长期发展路线,因此在其发展过程中经历了许多挑战,这些挑战可以概括如下:

1.风电发展的不平衡

尽管具有环保意识的政策制定者以及环保组织希望能整体性地提高陆上风力发电水平,平衡高风速和低风速内陆地区的风电发展,但是德国低风速内陆地区的陆上风力发电水平仍然相对较低。这引起了关于是否仅需关注高风速沿海地区风力发电建设的争论。此外,南部地区州政府觉得发展风电会破坏当地的自然景观;而北部和东部则非常支持风电的发展,认为可以提高当地的工业生产和就业水平。风电发展的不平衡性迫使EEG立法者考虑在已有大量风电装机的地区限制新增装机,并对中部和南部地区发展风力发电给予更多的支持。

2.太阳能光伏发电的成本效益

EEG为太阳能光伏发电提供了最多补贴,导致光伏发电量与EEG支出的补贴并不成比例,所以太阳能光伏在成本效益方面一直是最具争议的一种可再生能源。从2010年到2015年,光伏发电已占可再生能源补贴资金总额的三分之一左右,然而它在2010年的可再生电力消费占比中仅为10%左右,2015年增至20%左右[2],而在EEG 2009之前的情况更加糟糕。因为投入过高而收效甚微,人们因此对太阳能光伏发电补贴较高但效率低下产生了担忧。因为太阳能光伏对补贴具有巨大的需求,而且供不应求的太阳能电池板则让电力消费者所承担的成本费用变得更高,太阳能产业因此也被指责获得了巨额利润。

图1:德国2005-2015年间在净电力消费中不同可再生能源电力占比

111222来源:Recent Facts about Photovoltaics in Germany, Fraunhofer ISE

除了上述提及的这些问题以外,EEG还将继续面临其他的一些挑战,诸如市场和可再生能源电网整合、如何简化复杂的EEG规则、以及与其他欧盟成员国进行电网整合等一系列问题。

 

未来EEG 2.0将面对的困难和挑战的挑战

关于改革后的EEG将如何影响德国无核和低碳能源供应的观点仍然存在很大差异,EEG 2.0面临的关键问题是:如何在实现气候目标并保证社会公平性的同时,能够实现成本效益更高和适应性更强的可再生能源系统。EEG 2.0被认为是一项有争议的改革并引起几乎所有的利益集团的激烈讨论,这对于一个技术性较强的能源政策改革来说是非常少见的。虽然它在经过广泛的谈判和磋商之后被通过了,但是EEG 2.0仍将面临如下诸多挑战:

1.气候变化目标的实现

环保组织在过去几年中激烈争论的问题就是EEG 2.0可能会导致德国不能实现其气候目标。EEG 2.0主要针对于太阳能光伏发电和陆上风力发电规定了具体的新增装机目标增长区间,这将限制可再生能源的发展规模。这些区间被认为不足以满足德国的应对气候变化目标,也无法满足2025年以后的可再生能源发展目标,并可能导致化石能源消费占比再度增加[3]。

2.就业问题

截至2015年,从事可再生能源相关工作的人在德国已经超过了35万[4],所以很多人对EEG2.0 提出了不少反对意见;他们认为该法将减缓德国的能源转型,并使很多人面临失业的风险。 如果考虑到未来交通和供暖部门电气化需求的增长,EEG 2.0中规定的增长区间将不足以满足可再生能源电力需求的扩张。

3.引入拍卖机制后的市场表现

可再生能源拍卖机制的成功与否取决于投标人的竞争水平和项目的实施率。虽然EEG 2.0 中的竞争性招标过程设计是为了最大限度地提高项目实施率,并在项目未履约时依据合同进行处罚,但是投资者有时仍会提出不切实际的低报价以赢得投标,而在之后无法完成项目。为了提高成功率,从政府的角度来看,拍卖体系在制定时将更偏向于大型企业,因为它们大多数是公共基础设施提供商,具有充足的资金和丰富的经验,并且技术更加先进。

4.对非工业用电消费者的公平性

为了保持德国工业的全球领导地位并保障国内就业以实现强大的经济竞争力,自EEG 2004以来,为了维持其国际竞争力,能源密集型产业一直享有优惠电价。享有这一特权的工业企业的数量已经从2005年的297家增加到2014年的2098家。这些公司不需全额支付EEG电力附加,2013年豁免金额高达40亿欧元,而这部分金额由没有享受优惠电价的消费者来承担,如非能源密集型企业和普通家庭[5]。

 

结语

虽然德国的主流政党多年来一直支持可再生能源,并设定了雄心勃勃的发展目标,为其发展提供有利的监管环境,但是目前来看各方对于EEG未来的政治支持仍存在较大的不确定。 例如,德国极右翼德国选择党(AfD)就对能源转型政策已经发起了严峻的挑战,甚至建议要求取消EEG,并质疑气候变化是否确实由人为引起[6]。自由民主党(FDP)则表示要取消EEG中对于可再生能源的所有补贴,质疑能源转型政策对于自由市场的破坏,并有损德国经济。德国的主流政党可能会在气候政策立场做出妥协,以赢得依赖煤炭地区和煤炭行业协会的支持,而这会威胁到如何完成EEG中设定的发展目标和新引进的拍卖体系运作。

 

尾注:
[1] What drives the Energiewende? Dissertation by Wolfgang Gründinger. 链接: http://www.wolfgang-gruendinger.de/what-drives-the-energiewende/.
[2] Recent Facts about Photovoltaics in Germany, Fraunhofer ISE. 链接:https://ise.fraunhofer.de/en/publications/veroeffentlichungen-pdf-dateien-en/studien-und-konzeptpapiere/recent-facts-about-photovoltaics-in-germany.pdf.
[3] German Renewable Energy Sources Act, Wikipedia. 链接: https://en.wikipedia.org/wiki/German_Renewable_Energy_Sources_Act.
[4] Renewable Energy and Jobs Annual Review 2016, IRENA. 链接: http://www.irena.org/DocumentDownloads/Publications/IRENA_RE_Jobs_Annual_Review_2016.pdf.
[5] Defining features of the Renewable Energy Act (EEG), Clean Energy Wire. 链接: https://www.cleanenergywire.org/factsheets/defining-features-renewable-energy-act-eeg.
[6] How the “Trump Effect” Could Undermine Germany’s Clean Energy Revolution. 链接: http://www.motherjones.com/environment/2016/12/germany-clean-energy-coal-trump-effect.

 

作者:林佳乔

 

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