更具包容性的能源政策:影响评价工具在中国能源政策决策中的作用

[1]2013年初大面积雾霾天气引起了关于空气污染问题的激烈讨论,能源结构不合理是造成雾霾的一个主要原因,这也让中国的政策制定者重新审视过去的能源政策,并于此后的几年内陆续发布了一系列的能源相关政策以改善严重的空气污染问题,并取得了一定的成绩,例如北京地区的PM2.5水平从2013年均88微克/立方米降至了2016年的73微克/立方米左右,但是能否完成2017年底之前降至60微克/立方米的承诺还存在着较大的不确定性[2]。单纯地通过建立能源政策与空气质量标准之间的联系在很大程度上可能忽视了空气污染问题本身所带来的健康与社会影响的广泛性与深刻性。

 

中国现有能源政策缺乏对于影响评价工具的包容性

中国当前的能源政策对于整个能源生产和使用过程中的环境、社会和健康的影响评价并没有综合考虑。例如,过去的能源发展五年计划以及能源发展战略行动计划中,对于环境保护有不少笔墨,但是对于如何系统地评估能源规划产生的潜在环境影响以及如何减缓这些影响并没有进行阐释。目前跟能源政策制定相关的影响评价就是战略环境影响评价以及规划环境影响评价。其他影响评价工具并没有真正在政策制定层面展开,在具体的能源项目建设方面有少量的实践,例如对于大型水电的社会影响评价等。

通过对于现有能源政策制定和执行过程的观察,我们认为具体来说在以下两个方面还存在着可提升的空间。

1.战略环评在能源政策制定中作用不明显

环境影响评价作为影响评价工具中发展时间最久、影响最广泛的一种评价方式,我国从2003年开始实施了《环境影响评价法》,目标评价对象主要为建设项目。更大尺度来讲,与能源政策决策相关性更大的是,规划环境影响评价和战略环境影响评价,二者都发生在决策阶段的早期,对于规划的潜在环境影响和对策进行评估,主要差异是应用范围的大小。规划环评针对政府各级部门土地利用相关的综合性规划以及各部门的专项规划[3],具体来说可应用于能源发展专项规划如煤炭矿区、油气田开发、水电等等[4];而战略环境影响评价则是着眼于更大尺度环境影响,往往是区域和全国范围,强调的是在宏观水平采取积极的跨部门合作,以期待政策能带来更多环境收益的影响评价工具。但是目前二者在能源政策层面的作用并不明显,也看不到各级政府在能源规划制定中对于环境影响评价进行考虑的公开信息。

2.未能充分考虑健康影响

对于能源使用带来的环境污染及其后续产生的健康影响,我们往往看到的是对于污染发生后的评价,例如煤炭使用的健康成本、垃圾焚烧给周边人群造成的健康影响、PM2.5的疾病负担等。通常解决这些环境污染的方法是进行末端治理,提高排放标准以及清理已经造成的污染等。这种末端导向的环境管理方式并不能保障公众健康未来不受影响。究其根源,这是由于在能源政策制定过程中并没有充分考虑环境政策与健康政策决定的。因为环境问题和公共健康并没有作为一个整体被考虑,在公共决策中经常被割裂开。从我国公共健康相关政策发展可以看出,关于环境与健康风险评估方面的工作虽然有被提及,但是真正的实践工作还没有开始,环保法与现行环境影响评价制度在保障公众健康方面其实存在着脱节的现象。未来的能源政策决策应该将用能端排放标准和总量控制的设定与公共健康挂钩,而且在项目建设前或者规划实施前就应该将健康方面的潜在影响充分地考虑进来[5]。

 

中国更具包容性的能源政策之路:有效利用影响评价工具

总的来说,诸多影响评价工具如社会影响评价(SIA)、健康影响评价(HIA)、监管影响评价(RIA)等在国内刚刚得到应用或者还没有真正起步,形成一个综合性的影响评价工具框架会面临很多问题,存在比如制度与机构设置、专业人才等方面的挑战。我们建议在能源政策制定过程中应将综合性影响评估体系建设日程,增强能源部门与其他相关部门合作,采用定性与定量方法相结合的方式,并将就业和中小企业发展等社会因素考虑其中。

基于以上分析,我们尝试勾勒我国能源政策决策中如何综合考虑影响评价的工作框架(如图)。首先,对于能源相关的法规、政策或规划提案要进行预先评估,这样能识别出该提案的目标及其要解决的问题是什么,并给出政策选择以及初步的影响评价,结论可能是消极的影响也可能是积极的影响。随后就涉及到如何应用影响评价工具的环节,这也是整个评价过程中最核心的部分,需要遵循已有的影响评价指南,并注意重点应用哪几类评价工具。通过最终的影响评价报告,政策制定者能清楚地看到各种政策选择的潜在影响,并以此为依据选择监管类的措施或者是基于市场的经济措施来解决最初提出要解决的问题。当然,对于新政策出台前的公众意见咨询以及出台后的监测、评估与反馈都是整个决策过程中的必要环节。

 

能源政策决策机制中如何应用影响评价工具

111222来源:作者分析,参考欧盟委员会的《影响评估指南》

不仅仅是在能源政策决策方面,其他公共政策决策过程也应如此,应该尽可能地考虑潜在的社会、环境、经济和健康方面影响,综合利用相关的影响评价工具以给出不同政策方案的利弊,以辅助公共政策制定者做出公正与合理的政策选择。但是我们也同样需要特殊的评价工具比如可持续性影响评价或者健康影响评价工具。比较理想的情况是我们既有一个主流的包容性好的综合影响评价工具,然后有专门的额外工具来评价单一领域的影响。

另外一条可行之路是以战略环评为主线,结合社会影响和健康影响评价工具,利用经济评估工具来进行影响评价。这种发展路径的好处是能利用战略环评在国内已经有一定程度的应用,可以快速整合其他影响工具而投入应用。

 

结语

中国目前的能源政策决策对于中国能否顺利进行能源系统转型至以可再生能源为主,是非常关键的,将决定着我们是否能够早日呼吸到健康的空气、能源行业的就业是否能平稳过渡、社会投资是否更高效等方面。当然这一过程中面临的挑战也很多,这就更需要我们的能源决策者能够制定具有创新性和包容性的解决方案,全面考虑不同能源供给和使用过程的潜在影响,提高各部门的有效协作。综合利用影响评价工具能向政策制定者呈现出这种解决方案,提高决策的合理性以及监管的有效性。

但是影响评价工具只起到辅助决策的目的,其本身并不能替代政策决策,影响评价工具对于政策制定者来说其最大意义在于能让他们平衡不同的影响因素以做出理性判断,而不是仅仅考虑到问题的某个方面影响。

 

尾注:
[1]能源政策:本文的能源政策是指与能源相关的公共政策,并不特指能源相关法律和法规,同时包括政府部门为满足社会的发展目标而制定并实施的系统性能源规划。
[2]中国空气质量管理评估报告(2016),中国清洁空气联盟。链接: http://www.cleanairchina.org/product/7963.html
[3]《规划环境影响评价条例》,中华人民共和国国务院令第559号。链接: http://www.gov.cn/zwgk/2009-08/21/content_1398541.htm
[4]评估国际能源政策与行动及其于环境评估和策略性环境评估方面的最新实践,香港环保署(2007)。链接: http://www.epd.gov.hk/epd/SEA/sc/file/energy_index/china.pdf
[5]被忽视的健康影响评价(一):应将其尽早纳入环境影响评价中。链接:  http://reei.org.cn/index.php/2016/03/31/blog-health-and-energy2016-4/

 

作者:林佳乔

 

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