航空业迎来“巴黎时刻”:国际航空减排协议达成

国际民航组织 (ICAO)第39届全体大会于10月6日在蒙特利尔通过了全球基于市场措施(GMBM)决议草案[1]。这意味着航空业成为了第一个在全球范围内进行二氧化碳排放控制的部门。GMBM计划将分阶段实施,各国自愿参加试办阶段(2021-2023年)和第一阶 段(2024 – 2026 年), 第二阶段(2027 – 2035 年) 除获准免除参加的国家外,所有其他国家均须参加。截止到目前,共有65个国家表示自愿参与2021年启动的GMBM计划,这代表了将近国际航空碳排放的84%。随着各国正式提交决议确认文件,参与国家和覆盖排放比例还可能继续增加。

有惊无险的两天

回顾此次关于GMBM谈判历程,协商达成最终的意见一致也确实来之不易。在10月5日执行委员会的倒数第二次全体会议中,金砖四国(巴西、俄罗斯、印度和中国)仍然对决议草案提出质疑,主要争议点在于:GMBM是否会真正减少国际航空的排放、强调发展中国家航空业的增长空间、第二阶段机制设计及退出机制、抵消标准的包容性等方面。同时,中国也带头强调2020年国际航空排放碳中性目标对于发展中国家来讲即不公平也不具可行性。这些分歧其实是一直都存在的,然而这些非常根本性的问题在这个时刻提出还是让在场的人对于谈判结果有了不少担忧。10月6日当天的最后一次执委会会议上,金砖四国态度有所缓和,虽然还是继续表明自身对一些条款的反对立场,但是在大会主席的引导下同意将这些反对意见写进会议记录中,对于决议草案文本本身并不进行改动。当然各成员国在通过决议草案后也还是允许提交疑义的。

妥协、再妥协、成功妥协?

妥协是这次会议提到最多的字眼之一。各成员国代表在发言中也不避讳使用这样的字眼,因为在过去3年时间里,上届大会提出的决议草案已经妥协了多次以反映出各方诉求。在大会需要讨论的58个议程项目当中,22号议程(环境保护——国际航空与气候变化)是列出最多工作文件的议程。这主要因为各国的利益分歧实在太大,都试图通过发表工作文件或其他评论文件来表达自己意见。

欧盟和金砖四国(巴西、俄罗斯、印度和中国)应该是妥协最大的。欧盟的妥协在于其最初坚持的国际航空纳入EU ETS的减排目标是雄心勃勃的,而现在的国际航空碳抵消和减排计划(CORSIA)[2]与其原有排放控制目标可能相去甚远;而金砖四国的妥协来自于自身国际航空的快速发展会受到抑制,但是无奈于多数表决机制牵制了他们为自己争取更多平等的发展权利,同时以美国为主的GMBM支持派所进行的双边会谈也让金砖国家被逐一说服,因为实施CORSIA对于发展中国家来讲就可以避免其国际航空被纳入到EU ETS当中。

结语

需要指出的是,此次谈判达成的协议对于航空业减排来说仅仅是一个开始。在2021年真正开始GMBM计划之前还有大量的机制完善以及如何执行等工作要进行,以确保各成员国的参与积极性,我们不愿看到一个妥协的协议产生妥协的结果。强制阶段从2027年才开始,距今还有10年的时间,这期间的不确定性会让航空业界的积极性受到影响,因此要尽量减少不确定性,让航空部门更有信心参与到计划之中。

此外,GMBM旨在通过市场机制来解决一个环境问题,但是如果这个抵消机制本身就产生了环境隐患的话,那么这个计划就失去了存在的基础。就如同国际可持续航空联盟(ICSA)对于决议草案文本的评价[3],他们认为从环境完整性角度、公众参与以及透明度来讲,该决议草案并没有相应条款确保碳抵消是来自于较高环境效益的项目。因此,碳抵消的项目质量以及避免双重计入等方面还应该得到保障。

注:更多背景资料请参阅我们之前发表的文章《航空业温室气体减排:达成国际共识到底有多远?

[1]关于议程项目 22 报告的草案文本,http://www.icao.int/Meetings/a39/Documents/WP/wp_462_zh.pdf

[2]What is CORSIA and how does it work? http://www.icao.int/environmental-protection/Pages/A39_CORSIA_FAQ2.aspx

[3] Global Aviation CO2 Deal Adopted With Mixed Results, Just As Paris Agreement Takes Off, http://icsa-aviation.org/global-aviation-co2-deal-adopted-with-mixed-results-just-as-paris-agreement-takes-off/

作者:林佳乔

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