“退欧”公投:欧盟是英国影响世界气候和能源格局的“助推器”还是“绊脚石”?

2016年6月23日的英国公投即将对英国与欧盟的关系的讨论画上一个句号,在很大程度上讲,英国之所以诉诸全民公投来对过去四十多年的欧盟成员国身份重 新选择,有两个主要原因:英国与欧盟在与经济相关的议题上有分歧(如贸易、移民、政策监管方向等);在文化理念和社会治理基本模式上,英国仍有很多的欧盟 模式怀疑论者。

对于退出欧盟,无论是支持派和反对派,争论的焦点之一是“退出欧盟会给英国社会带来多大的影响?”抛开关注较多的投资、金融服务、贸易、就业、移民、社会福利、国际关系等领域,本文将重点讨论在能源和气候变化政策方面,英国“退欧”可能带来的影响。

彼此塑造的四十年:欧盟和英国在气候和能源环境政策上的相互影响

在环境和能源政策方面,英国与欧盟的双向影响逐渐加深。一方面,作为成员国,英国必须遵循欧盟相关环境和能源政策指令和框架,欧盟的环境和能源政策对于促进英国本国的环境治理起到积极推动作用。英国1973年加入欧洲共同体(欧盟的前身)时还是一个典型“脏孩子”,环境政策和监管相对欧洲大陆的成员国较宽松。在欧洲环境和能源政策的约束下,英国 逐渐采取更为严格的工业污染物排放标准和环境政策。进入二十一世纪,英国成为欧盟内推动更为积极和有前瞻眼光的欧洲气候和能源政策的领跑者。在气候变化应 对方面,英国的2008年气候变化法案确定了碳减排的更为积极的目标:到2050年,英国的温室气体排放在1990年的基础上减少80%。在减少化石能源 使用方面,英国政府已经宣布要从2025年开始完全禁止煤炭发电。

另一方面,英国通过欧盟的政策决策平台,施展的各种“拳脚”,对形塑欧盟的气候和能源政策作用巨大,尽管这样的作用和影响在持不同意见的人看来褒贬不一。京都议定书后,欧盟在控制温室气体排放方面面临不同的路径选择,由于英国的反对,欧盟没有采取碳税政策,而是采用了对市场和企业更为友好的碳市场交易体系 -EU ETS。欧盟的碳交易体系执行效果差强人意,因此有不少人批评英国在其中扮演的角色。在能源政策领域,欧盟的天然气市场模式基本上是基于英国天然气市场的 架构[1]。当然这与二十世纪最后三十年因为拥有北海油气资源英国成为欧洲主要油气生产国有很大关系。而目前,英国本国的油气产量自2000年以来大幅缩减,需要从挪威、非洲、中东和俄罗斯大量进口。

英国对欧盟的能源政策影响还体现在电力市场改革领域。1990年代开始,英国推动了以促进跨境市场整合与提高市场竞争的欧盟电力市场改革,这对于提高电力 市场的效率、激发能源技术创新有长远的意义。可以说,欧盟电力市场的一体化发展水平推进了欧盟成员国更有效的电力交易,为持续提高可再生能源发电在电力消 费中的比例提供了结构性支持。由此可以看出英国在欧盟电力市场改革中扮演的角色。当然,英国的影响也有受到质疑的。由于英国和波兰的反对,欧盟2020年 之后的可再生能源发展将不设定针对单个成员国的强制目标,而仅有针对整个欧盟的目标。即到2030年,欧盟设定了27%的能源消费来自可再生能源的总目标[2]。 这一目标并没有细分到各个成员国。英国认为,成员国彼此发展可再生能源的条件和能力差异很大,在总目标的约束下,各国需要相当的灵活空间来发展可再生能 源,这样欧盟实现可再生能源发展目标的成本较低,欧盟内部的低碳技术合作市场空间会更大。而反对者认为,英国的举动降低了欧盟的低碳发展承诺,缺乏对成员 国的强制性约束。

英国在欧盟摸爬滚打的四十三年经历说明,尽管身为彼此地位平等的二十多个成员国之一,但由于其历史文化积淀、政治理念、经济实力和社会制度等软、硬实力,英国在形塑欧盟的过程中扮演了重要、甚至难以替代的角色,从上文关于气候变化和能源政策的双向影响的分析中可见一斑。

成本收益评价是小,影响国际气候和能源格局的能力是大

关于“退欧”的争论离不开成本-利益评价。与利益有关的讨论,无论短期和长期,总会将“退欧”可能带来的风险和收益与留在欧盟的成本和收益进行比较。例 如,退出欧盟,英国百姓的电力支出会升高;留在欧盟,英国仍可以享受来自欧盟的能源相关的资金支持,得到区域能源合作机制带来的较低的电力价格等。

然而,评价去留的经济得失最终并不容易给出一个令人信服的结论。首先,经济的发展的不确定性使这样的评价的说服力相当有限,尤其在预测长期经济影响时更是如 此;其次,关于经济得失的预测,正反双方各有各的证据。以电力支出为例,英国能源大臣Amber Rudd称退欧将使英国的电费增加5亿英镑。然而,5亿英镑意味着平均一个家庭一年多支付约40英镑[3],这与英国家庭平均每年500-700英镑[4]的电力支出相比,影响不大。看上去,支持“退欧”的人并不会很在意这可能增加的50亿英镑的支出。

英国作为一个发达国家,2014年的人均GDP已经达到46000美元[5], 英国的经济增长率近年在欧盟区领先。经济利益得失的算计恐怕不应该是英国选民考量的关键。笔者认为,在未来50-100年,作为文化和知识创新的大国,在 国际舞台上,英国究竟想扮演怎样的角色,能否将更大地发挥影响力,塑造一个持久和平、繁荣和公正的国际社会秩序应当是英国公众优先思考的问题。

以国际气候变化谈判为例,在英国和北欧斯堪的纳维亚国家的促动下,欧盟执行了最为积极的应对气候变化的政策,实质上成为全球主要经济体的重要参照。如果英国“退欧”成功,很难想象英国如何借助欧盟平台继续撬动可以影响世界的气候变化政策和行动。

在能源政策领域,由于2014年的乌克兰危机,欧盟正在推动“能源欧盟”的建设,寻求应对欧盟长期能源挑战的政策策略,涉及五个方面:能源安全、团结和互 信;完全融合的欧洲能源市场;促进能源需求现代化的能源效率;推动能源领域的研究、创新和竞争;发展不以碳排放为基础的经济模式。英国是“能源欧盟”的积 极推动者,如果此战略实现,设想欧盟在2050年实现“能源独立”,而且是可再生能源主导的能源系统,那么欧盟对国际社会应对气候变化和推动能源转型的影 响将难以估量。

独立还是融合:只是影响世界的方式不同

无论欧盟是不是代表着未来社会的最优治理模式之一,对于有着独立文化和政治传统、怀疑精神十足的的英国人来说,欧盟怀疑论者从来都不缺乏。目前退出欧盟的 声音在公共讨论中有相当的影响力的情况下,出现支持退出欧盟的公投结果,恐怕也并非没有可能。持久的公开讨论是在帮助英国公民最后投出理性的一票。每位英 国人不得不回答一个问题:在这个世代,在这个“地球村”,在欧盟经济仍处艰难、未来发展存有风险之时,英国与欧盟的关系究竟应该是怎样的?

发挥英国对这个世界影响的最好方式是借助与美国、中国“三足鼎立”的欧盟这一平台呢?还是退出欧盟,以独立、审慎的态势继续在文化、思想和科技领域影响世 界呢?本文关于英国“退欧”可能对气候变化和能源政策影响的扼要分析似乎更支持“留下”的立场。但如果将所有相关重要因素考虑在内,笔者认为“退欧”公投 仍有悬念。无论如何,公投并非一个基于精密计算而做出决定的过程或者选择,笔者愿意带着一颗谦卑的心观察盛夏之日对英国的未来和国际社会产生深远影响的一 次全民公投。

尾注:
[1]Brexit Britain: The Balance Sheet on Energy and Climate Policy. By David Buchan & Malcolm Keay. 链接:http://www.theenergycollective.com/energy-post/2373580/brexit- britain-the-balance-sheet-on-energy-and-climate-policy
[2] UK Unplugged? The Impacts of Brexit and Climate Policy. Chatham House. 链接:http://www.europeangashub.com/custom/domain_1/extra_files /attach_639.pdf
[3]英国2012年拥有 最少两名家庭成员的家庭数为1220万。链接:http://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity /birthsdeathsandmarriages/families/bulletins/familiesandhouseholds/2012-11-01
[4]How much is the average electricity bill in the UK? 链接:http://www.electricityprices.org.uk/average-electricity-bill/
[5]GDP Per Capita, World Bank Data, 链接:http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD

作者:赵昂

发表评论