假如孩子可以参与能源决策:一种优先考虑未成年人健康负担的能源决策方式

复杂的能源决策是有政治权利的成年人之间的博弈,对于智力和身体仍处发育阶段的未成年人[1],谈何参与呢?

首先,决策参与的可能性和空间大小根源于政治制度安排。全球还没有一个现代国家赋予未成年人完整的政治参与权利,例如选举权和被选举权。因此未成年人无法通过惯有的渠道(例如选举各级政府核心领导人)来影响包括能源在内的各种政策。这种情况在可预见的未来也不会有根本变化。其次,参与决策程度高低与利益相关群体的话语权和受政策变化影响的大小有关。如果某利益群体话语权强,游说能力大,那么对政策决策的影响力大;如果某利益群体受 政策变化影响比较大,其参与决策的程度也应该比较深入。理论上,受政策影响与话语权之间如果是正相关关系,那么政策结果的公正性和有效性相对要高。然而, 在现实中两者的关系常常是相悖的。话语权强的群体,受政策变化影响不一定大,而受政策影响大的利益群体,其话语权可能很弱。在能源决策中,未成年人即面临 第二种情形:无法参与能源决策,但承受着能源的选择和使用带来的最大份额的健康负担,而在能源使用导致的众多影响当中,健康影响占比最高。

那么,在能源决策中究竟应将未成年人的利益摆在怎样的位置是合理的呢?最近发布的三份报告能够为能源政策制定者提供重要决策参考。

空气污染导致的健康影响:未成年人负担最重

日渐丰富的全球空气质量监测数据表明,全球空气污染(主要以5万人口以上的城市为考察目标)仍未改善,在多数中低收入国家,还在恶化中。空气污染导致的健康负担仍然在增加。

2016年5月12日,世界卫生组织(WHO)发布了最新全球城市空气污染数据库。目前全球有103个国家的3000多个城市有空气质量监测数据。中低收 入国家中,有98%的人口所呼吸的空气质量不符合世卫组织空气质量指南中的标准[2];在高收入国家,这一比例为56%。2008-2013年间,全球城 市空气污染水平升高了8%[3]。

过去几十年的研究证据表明,逐步增加的空气污染造成的健康负担对未成年人影响最大。这一结论来自美国哥伦比亚大学教授Frederica P. Perera 发表在2016年6月21日出版的Environmental Health Perspectives 期刊上的一篇文献综述,题目为“化石燃料燃烧对儿童健康的多重威胁:空气污染和气候变化的影响” (Multiple Threats to Child Health from Fossil Fuel Combustion: Impacts of Air Pollution and Climate Change)[4]。作者引用了大量研究证据,阐述了化石燃料使用(煤炭、石油和天然气)在全球范围内对未成年人造成的巨大的健康影响。占全球人口 10%的五岁以下儿童承担了全球40%因环境污染导致的疾病负担[5]。 在孩子身心灵发育的十几年期间,空气污染成为影响他们未来拓展全面生命潜力的主要危险因素之一。未成年人在呼吸、心血管和大脑等关键生理和智力系统的发育 过程中都会受到空气污染的严重影响。随着全球经济的发展,人力成本的增加,空气污染对未成年人的健康影响将随着时间的推移持续增加。

以未成年人健康为出发点的能源决策是否可能?

能源系统转型的复杂性在于其牵扯到社会经济生活的方方面面,但决策者必须在各种因素中作优先排序。笔者认为,将未成年人的健康摆在优先地位的能源决策是负 责任、明智且有前瞻眼光的。以未成年人健康影响为核心因素考虑的能源决策就是在全球范围内尽可能以最短的时间放弃消费化石能源,取而代之以可再生能源 。

较快发展可再生能源可以带来非常可观的健康收益,而且经济成本也并非难以承受。2016年6月27日,国际能源署(IEA)在新发布的报告中指出[6],从现在到2040年,全球能源总投资假设可以增加7%,大约相当于4.8万亿美元,那么因空气污染导致的早死人数(premature deaths)将从现在的每年650万减少到2040年的320万,降幅超过50%。

在控制空气污染,改善空气质量方面,欧洲和美国几十年的政策实施获得显著回报。以美国为例,美国环保署的报告指出,1990年实施的清洁空气法案修正案的直接成本是650亿美元,但避免的社会损失(健康成本占绝大部分)到2020年可以达到2万亿美元[7]。

当 然,本文所提倡的优先考虑未成年人健康负担的能源决策方式远比IEA报告中的未来二十多年能源投资增加7%的建议更为积极。假设到2050年,全球范围内 因空气导致的早死人数从目前的650万降至不足50万,降幅超过92%。相应的,能源决策目标应该如何设定?毫无疑问,实现这样的目标所需增加的能源投资 一定大大超过4.8万亿美元。究竟需要多少额外投资来真正落实以未成年人健康影响为核心考虑因素的能源决策?这是一个值得深入探讨的话题。请读者继续关注 磐石环境与能源研究所在此问题上的持续研究和分析。

结语:超越当下利益纠缠的决心和行动

目前,似乎还很难找出哪个国家决策者在能源政策中将未成年人的健康放在最优先考虑地位的例子。然而,当决策者放眼未来,意识到左右社会健康发展的终极因素 是人力资源时,或许可以不再纠缠于当下利益及其在不同利益群体(通常具有强大话语权)中的划分,为保留未来最宝贵的资源——人力资源,而从保护未成年人健 康出发,迅速制定和实施促进能源系统低碳转型的政策。

尾注:
[1]未成年人在本文中指在一个社会的人口中所有年龄在16周岁以下的人群。
[2]世卫组织环境空气质量指南规定,PM2.5年均值应不高于10微克/立方米,24小时平均值应不高于25微克/立方米;PM10 年均值不高于20微克/立方米,24小时平均值不高于50微克/立方米。
[3]许多世界最贫困城市的空气污染水平上升。世卫组织媒体中心。链接:http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2016/air-pollution-rising/zh/
[4]Multiple Threats to Child Health from Fossil Fuel Combustion: Impacts of Air Pollution and Climate Change. Environmental Health Perspectives 299. 链接:http://ehp.niehs.nih.gov/wp-content/uploads/advpub/2016/6 /EHP299.acco.pdf
[5]Healthy environments for children: Initiating an alliance for action. WHO. 2002; How much global ill health is attributable to environmental factors? Smith, et al. 1999. Epidemiology 10:573-584
[6]Energy and Air Pollution. IEA. 2016. 链接:https://www.iea.org/newsroomandevents/pressreleases/2016/june/energy- and-air-pollution.html
[7]The benefits and costs of the clean air act from 1990 to 2020. Final report-rev. A. 2011. Office of Air and Radiation UEPA.

作者:赵昂 / 校对:林佳乔、姜超

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