航空业温室气体减排:达成国际共识到底有多远?

航空业的温室气体排放占全球总排放的2.5%,整个运输业的13%[1],是全球十大排放源之一。作为控制航空业温室气体排放的先驱,欧盟的排放权交易体系(EU ETS)于2008年通过法令修正案将出入欧盟的民用航空器温室气体排放纳入其中,目前的承诺期为2012年至2020年[2]。欧盟控制航空业排放的政策尽管得到了少数几家欧盟以外航空公司的支持,如大韩航空,联邦快递以及日本航空,但是包括中国在内的众多民用航空企业的反对声音始终不绝于耳。美国的航空公司甚至采取了诉讼的方式来挑战欧盟这一法令。

欧盟的航空业减排法令目前仅对欧盟成员国有效,当前的航空业温室气体排放国际谈判距离达成一个协商一致的机制尚需时日。各方寄希望于国际民航组织 (ICAO)在其第39届全体大会上敲定全球基于市场措施(GMBM)计划草案,自2020年起实施。如果该方案获得通过,新的减排工具将成为全球所有工 业化部门中的首项工具,成为对2015年12月《巴黎协定》所开启的全球控制碳排放的进展和势头的重要补充,因为《巴黎协定》并没有将航空业纳入其中。

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从以上的航空业减排历程可以看出各方的利益分歧非常大:

  • 欧盟为了达成自身的气候变化承诺,招来了国际社会的舆论压力甚至贸易摩擦;
  • 航空公司和航空器制造业为了保护自身利益不受损害,而尽量游说拖延被纳入减排体系;
  • 欧盟外各国政府则受制于自身航空业发展亦发出强烈反对声音,中国将航空业纳入国内碳交易市场以应对欧盟法令;
  • ICAO希望促成一个全球性的协议,无奈自身话语权受限且行动力度不够。

各方寄希望于2016年9月份ICAO大会能产出一个有约束力的机制也恐难实现。我们认为形成一个全球性的协议还存在着以下几个主要问题:

ICAO会让我们再次失望吗?

ICAO作为联合国属下专责管理和发展国际民航事务的机构,也同时协调国际间温室气体减排。这源自于1997年12月在缔约方会议通过的《京都议定书》,其中第二条中提到了ICAO来负责进行航空业温室气体减排方面的工作[4]。不过回顾ICAO的工作不难发现,该机构并没有在过去将近20年中取得实质性的国际谈判进展[5]。

ICAO自身存在的问题也使其难以有所作为,首先ICAO缺乏法定权威,并不具备采取法律手段的能力来约束各缔约方以及航空业。减排工作更多的是在希望能 促成各界的自愿合作的愿景下分别推进。签订全球协定或制订行动计划等工作都必须在全球层面上由各国高级别领导人来参与实施[6],目前缺乏这种高级别的参与。此外, ICAO的透明度不够且工作方式比较拖沓也是其硬伤,例如三年一度的大会错失了多次关键的谈判机会。

目前ICAO的着眼点在如何利用基于市场的机制来解决目前的谈判分歧,期望在今年秋季的ICAO第39届会议上敲定全球基于市场措施(GMBM)计划草 案。因此,ICAO在此领域的努力成为目前谈判各方关注的焦点。然而,基于市场措施中碳抵消信用的使用就涉及到其来源是否能满足环境及可持续要求,例如如 何禁止使用来自特定项目门类的碳抵消,如工业气体、大水电和垃圾焚烧等,以及如何避免在不同的碳交易体系中重复计入这些碳抵消[7]。这些问题如果不充分考虑,那么基于市场的措施可能会沦为下一个饱受国际社会诟病的清洁发展机制(CDM)计划。

区域碳市场发展或成为全球减排协议的替代?

欧盟立场已经非常明确,欧盟航空业纳入EU ETS法令已经颁布,并且相关决定已经成为欧盟法律,欧盟不会迫于国际压力撤销或修改这一法律,目前的“暂停措施”也只是暂时的,目前最后余地就是各方在 ICAO框架下达成减排协议,或在国内采取“同等”减排措施,欧盟才有可能对其航班做出相应的豁免。

尽管欧盟“敢为人先”的航空业减排行动值得赞许,但是这种单边的法令以及强硬的立场可能并不会利于达成一个全球协作的协议,其他国家会强烈地感受到被胁 迫,且有违背多项国际公约和贸易规则的嫌疑。目前欧盟的立场也很尴尬,需要面对欧盟内航空业的游说压力,又受到欧盟以外航空公司和官方的双重抵制。

全球考虑将航空业纳入其排放体系的国家和地区,除了欧盟之外就只有韩国和中国。中国的全国碳市场目标是覆盖八大行业,其中就包括航空业碳排放,而上海在试 点碳交易体系建设过程中就已经将航空业排放纳入其中。也就是说中国将航空业纳入考虑的原因之一也是抗衡欧盟的法令,但是要求中国覆盖全境内航空业排放也是 不现实和不公平的,所以中国“对等”减排措施在多大程度上能与欧盟EU ETS对接,在未来也将是一个很大的疑问。

航空公司会在ICAO谈判框架下采取什么立场?

从航空公司和航空器制造企业的角度来讲,航空行业扩大会促进就业和拉动经济,这为他们的谈判增加了砝码,尤其是在全球经济形势不见明显好转的情况下。此 外,航空产业界也在积极地考虑对抗欧盟法令的措施以获得谈判筹码,开始进行自愿性的减排努力,例如提高燃油效率、寻求生物燃料的可能性、减少机场基础设施 能源消耗等等。但是以上这些并不能作为航空公司逃避承担碳定价的借口,因为它们理应像其他行业一样为自己排放的温室气体产生的环境外部性负责。

在此前提下,也就是航空公司不能选择逃避碳定价,ICAO框架下的基于市场措施可能会成为其优先选择,因为它们起码可以选择购买尽可能便宜的碳抵消来中和 自己的排放,而且对于排放总量也可能不会有真正的限制;当然为了追求利益最大化,航空公司还是会就一些谈判细节尽可能地为自己争取权益。反过来,要是被强 制纳入到EU ETS,除了要控制总量逐年降低之外,航空公司还会面临更严格履约以及有限的碳抵消选择门类和比例。

但是纳入到排放权交易体系的成本到底有多高呢?在ICAO框架下达成减排协议之前,欧盟的航空业要向其他覆盖行业一样承担EU ETS履约成本,这对于加入EU ETS的航空公司来说是一项额外的支出。英国民间智库沙袋机构(Sandbag)的分析表明2012年排放前十名的欧盟航空公司的总履约成本将近6000 万欧元;但是有些低成本航空如Ryanair已经将成本转嫁给消费者,据估算该航空公司还因此从乘客处收碳排费将近800万欧元[8], 对比其将近850万欧元的履约成本,这样算下来其实每年的净成本增加仅为50万欧元。另一个例子是最初就加入EU ETS的非欧盟航空公司大韩航空,因其获得的免费配额要高于实际排放量,大韩航空在2012年还获得了价值约74万欧元的配额盈余。所以一味拒绝加入EU ETS而不对成本收益做前瞻性分析就可能会导致做出缺乏理性判断且不负责任的决策。

结语

对于国际航空碳排放来说,如果不能在今年秋季的ICAO大会上形成一个全球性减排协议,无疑会让各方对谈判丧失信心和耐心,那么各国家和地区采取单边措施 的可能性会大大增加,这有可能会引发更多的贸易争端。就航空业的温室气体排放占比以及增长速度来说,航空业理应承担更多的责任,完全寄希望于全球基于市场 措施可能会使航空业温室气体排放总量更难控制且缺乏雄心,基于市场措施应该被看成是一个最低要求,而不是行动上限,辅以在航空器碳排放效率标准以及燃油碳 税等强制措施,这样才能促进制定更具积极的减排目标,有助于实现《巴黎协定》中更有雄心的1.5摄氏度温升控制目标。

尾注:
[1]The International Civil Aviation Organization’s Regulation of CO2 Emissions: Amending the EU Aviation Directive to Avoid a Trade War, http://www.brookings.edu/research/opinions/2013/10/25-regulating-cardon-dioxide-emissions-meltzer
[2]DIRECTIVE 2008/101/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32008L0101
[3]http://www.icao.int/Meetings/GLADs-2016/Documents/Draft%20Assembly%20Resolution%20text%20on%20GMBM%20for%202016%20GLADs.pdf
[4]Kyoto Protocol,  http://unfccc.int/kyoto_protocol/items/2830.php
[5]ICAO and aviation emissions: The clock is ticking by Transport & Environment (T&E) http://www.transportenvironment.org/publications/icao-and-aviation-emissions-clock-ticking
[6] 航空业减排滞后于客流增长步伐,http://www.ccchina.gov.cn/Detail.aspx?newsId=47780& TId=58%22%20title=%22%E8%88%AA%E7%A9%BA%E4%B8%9A%E5%87%8F%E6%8E%92%E6%BB%9E%E5%90%8E%E4%BA%8E%E5%AE%A2%E6%B5%81%E5%A2%9E%E9%95%BF%E6%AD%A5%E4%BC%90
[7]Proposed aviation climate deal needs work to deliver environmental goals – FlightPath 1.5 members, http://www.transportenvironment.org/press/proposed-aviation-climate-deal-needs-work-deliver-environmental-goals-%E2%80%93-flightpath-15-members
[8]Aviation and the EU ETS What happened in 2012 during ‘Stop the Clock’? by Sandbag, https://sandbag.org.uk/site_media/pdfs/reports/Sandbag_Aviation_and_the_EU_ETS_2012_171213_1.pdf

作者:林佳乔 / 校对:赵昂

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