碳税,为江河日下的美国煤矿开采行业埋单?

长期以来,煤炭是美国电力生产的主要燃料之一,燃煤发电占电力生产的比例长期居于首位。虽然2010年以来采煤行业大幅度减产和裁员对关于减缓气候变化是有 利的,但对于那些靠采煤维持生计、支撑地方经济和财政的工人和社区来说,煤炭消费下滑带来的挑战长期和艰巨。那么,怎样的政策可以帮助这些受影响群体和地 方经济呢?

在美国,煤炭行业或已进入全面衰退期

减缓的电力消费需求、持续低价的替代化石能源(天然气)、成本不断降低的可再生能源的竞争、煤炭出口减缓以及更为积极的联邦政府环境与能源监管政策等因素 造成了美国煤炭消费量大幅降低。根据美国能源信息管理局(Energy Information Administration, EIA)的数据,美国煤炭消费自2008年的11.72亿短吨[1]降到2015年的8.90亿短吨。2015年4月至2016年4月降幅更是达到39%[2]。

煤炭消费迅速减少带来的主要负面影响包括:煤矿企业倒闭、工人失业、政府财政收入减少,地方经济不景气、采煤区生态恢复资金短缺等。在这些挑战中,最受关 注的当属煤矿工人失业问题。从2013到2014年,美国全国煤炭开采的运营数量从1461座减少到1354座,就业人数从80396人减少到74931 人,共减少了5465人,降幅约7%。全国人均开采煤的数量从5.54短吨增加到5.96短吨[3]。在1987年时,美国的采煤工人有15万人。

根据美国国家采矿协会(National Mining Association),美国不到3%的采煤工人拥有学士或以上的学位,美国煤矿工人的平均周薪是1492美元,美国煤矿工人年龄中位数是45岁[4]。相比之下,根据美国劳工局统计数据,拥有高中文凭且没有大学文凭的工人周薪中位数是678美元[5]。由此看出,解决美国煤矿失业工人的就业问题面临两大难题:失业人群年龄偏高,失业人群的工资水平较高。年龄偏高的失业人群再就业面对的挑战更大,收入水平高的煤矿工人失业相比一般蓝领工人失业,对家庭和所在社区经济所造成的影响要更大。

基于煤炭使用较高的碳排放强度和较严重的公共健康影响,减少煤炭消费是美国奥巴马政府减少温室气体排放优先选择的目标。减少煤炭消费,既可以显著减少温室 气体排放,显示美国应对气候变化的国际承诺,也可以减少大气污染物排放,持续改善空气质量。清洁电力计划(Clean Power Plan, CPP)就是奥巴马政府通过减少煤炭消费来实现二氧化碳排放目标(到2030年,温室气体排放在2005年基础上减少32%)的主要政策。尽管美国最高法 院对CPP的执行给出了暂缓的裁决,但这不会影响美国未来煤炭消费继续降低的趋势。从短期来看,未来10-15年,天然气消费将可能继续增长,替代煤炭的 势头不会停止。美国能源信息管理局预计,到2016年结束,美国全国电力生产的燃料中,天然气将占到33%,煤炭下降到第二位,占32%。核电占19%, 非水电可再生能源(包括风电、太阳能、生物质发电等)占8%,水电占6%[6]。从长期来看,未来30-50年,可再生能源将逐渐成为能源系统的主流,电力消费的增长将更多由可再生能源来满足。

现有支持政策,杯水车薪

面对美国煤炭消费未来再难回暖的局面,美国政策研究者关注的焦点问题是:煤炭开采行业的工人和对煤炭行业有较强依赖的地方和社区应如何应对?

目前应对日益增加的煤矿失业工人,美国政府有已经执行的措施。阿巴拉契亚地区委员会和美国经济发展局通过奥巴马政府的机会和劳工经济重振伙伴计划已经筹得 6580万美元来帮助历史上依赖煤炭开采的社区刺激经济和支持再就业。除此之外,还有不少政府预算项目和法案草案在审核过程中。例如为联合煤矿工人协会提 供联邦资助以确保已经退休的煤矿工人的健康保险和养老金不会因为企业破产而受到影响。还有一项议案,是加快利用那些还没有使用的废弃煤矿生态恢复基金,并 将其与以创造就业为主要目标的经济发展结合起来。由于美国采煤行业历史久,对美国经济发展也有持久的贡献,因此采煤行业的政治游说能力不弱,类似帮助采煤 工人和企业的议案很多,民主党总统候选人希拉里.克林顿和参议员桑德斯也提出了相应的救助方案。

无论最终采用哪些方案,关键之处在于找到足够的资金来源。对于需要帮助的煤炭开采行业和受其影响的社区和经济,放在10-20年的时间尺度来看,所需资金是数百亿美元的量级。而现有的政策和正在审议中的议案中资金的额度距离需求还相当遥远。

碳税:在加速煤炭终结的同时应对挑战

仍然处于庞大预算赤字下的政府如何筹到资助煤炭开采行业所需数百亿美元的资金呢?2016年4月,布鲁金斯学会高级研究员Adele Morris发表了一篇分析文章[7],在综合了近期美国关于通过给碳设定价格的方式来增加应对能源转型带来的各种环境和社会问题的众多研究的基础上,提出了一项具体政策建议:通过实施碳税筹集应对煤炭开采业衰退所需扶持资金。

Morris认为,开征一种全行业的碳税在很多美国的经济学家和环境政策研究者看来,可能是目前最为有效的政策方案。煤炭开采是一个典型的高碳产业,开征 碳税势必与环境监管和产业竞争(较低的天然气价格和日益降低的可再生能源电力成本)等因素一道会加速美国煤炭开采业的下行,使得失业工人和破产企业的数量 会加速产生。但从经济低碳转型的视角来观察,碳税征收同时可以为未来30-50年内应对煤炭开采行业逐渐退出能源系统所面临的挑战筹集到足够的资金。

碳税设计的细节相当复杂,本文不在此展开,但需要关注两个关键问题:一是碳税究竟能征收到多少资金;二是这些资金能否合理使用。具体到本文讨论的话题,即 来自碳税的收入必须照顾到低收入家庭,也能为“江河日下”的煤炭行业的工人的生计挑战提供出路。Morris为作者之一的一份研究指出,碳税收入的18% 可以用来帮助美国收入最低的30%家庭,以确保他们在碳税政策下福利没有显著降低[8]。

美国国会预算办公室(U.S. Congressional Budget Office) 曾在2013年底给出一个测算结果,2014开始征收碳税,起始价格为25美元/吨二氧化碳,随后每年在通胀基础上增加2%,到2023年累计可以获得约 1.2万亿美元的碳税,仅2014年第一年就可以获得900亿美元碳税收入。对于未来用在扶持采煤失业工人和相关社区经济发展的每年数十亿美元资金需求来 说,一年近千亿美元的碳税收入将提供相当的保障。

结语: 以全局眼光看碳税的作用

在全球气候变化的背景下,能源系统转型是每一个国家难以回避的挑战。而转型过程带来的各种社会和环境影响,例如传统能源衰退导致的大量失业,更是决策者面 临的棘手问题。以征收碳税来应对煤炭开采业衰退带来的社会和环境问题,似乎是一个有些争议的政策选择。不少人会问,碳税不是应该用来支持可再生能源发展 吗?怎么还要继续补贴化石能源呢?笔者认为,碳税不应用来帮助煤炭企业“重振雄风”,而应帮助企业从业人员和所在的社区体面的退出能源系统,并找到新的生 计和改变发展模式。因此,如果站在全社会经济和能源转型的角度来看,征收碳税尽管会增加煤炭开采企业的负担,加快煤炭退出能源系统的步伐,但是却为扶持行 业失业工人、帮助煤矿所在地区重振经济而积累所需的巨额资金,社会问题有了解决途径。换个角度讲,加速煤炭行业的退出,不也正是有力应对全球气候变化的方 式吗?由此来说,碳税不失为一种值得重视的在长期内应对煤炭等化石能源逐步退出能源体系的系统性政策选择。

尾注:
[1]1短吨等于0.9072吨.
[2]Coal economy workers need help-and a carbon tax could provide it. 链接:http://www.brookings.edu/blogs/planetpolicy/posts/2016/04/26-coal- economy-workers-need-help-and-a-carbon-tax-could-provide-it-morris. 获取时间:2015年5月26日
[3]Annual Coal Report 2014. U.S. Energy Information Administration. 链接:http://www.eia.gov/coal/annual/pdf/table21.pdf. 获取时间:2016年5月24日
[4]http://www.nma.org/index.php/coal-statistics/coal-workforce 获取时间:2015年5月25日
[5]Employment Projections. Earnings and Unemployment rates by educational attainment, 2015. 链接:http://www.bls.gov/emp/ep_chart_001.htm 获取时间:2015年5月26日
[6]U.S. EIA. 链接:http://www.eia.gov/todayinenergy/detail.cfm?id=25392
[7]Build a better future for coal workers and their communities. Adele Morris. 链接:  http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2016/04/25-coal-workers-morris/build-a-better-future-for-coal-workers-and-their-communities-final.pdf. 获取时间:2016年5月19日
[8]Mathur, Aparna, and Adele C. Morris. 2014. “Distributional Effects of a Carbon Tax in Broader U.S. Fiscal Reform,” Energy Policy 66: 326–334.

 

作者:赵昂 / 校对:林佳乔

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