被忽视的健康影响评价(一):应将其尽早纳入环境影响评价中

关于环境污染产生的健康影响我们往往看到的是对于污染发生后的评价,例如垃圾焚烧给周边人群造成的健康影响、煤炭使用的健康成本、PM2.5的疾病负担 等。通常解决这些环境污染的方法是进行末端治理,提高排放标准以及清理已经造成的污染等。但这仅仅是片面地从环境治理的角度去看问题,而真正导致健康影响 的因素并未去除,只不过是产生的后果暂时减缓或者污染程度相对降低了。这种末端导向的环境管理方式可以保障公众健康未来不受影响吗?

对于以上问题的回答是否定的。究其根源,这是由我们的环境政策与健康政策决定的。 因为环境问题和公共健康并没有作为一个整体被考虑,在公共决策中经常被割裂开。首先公共健康管理中缺乏对环境管理的考虑;同时,我们在制定环境标准时也没 有充分考虑健康影响。即使企业排放达到环境排放标准,但仍会出现环境污染导致的健康问题。当然,通过提高排放标准以及进行总量控制是减少排放的一个选择, 也是我国目前环境治理的主流方法之一;然而是不是也应该将排放标准和总量控制的设定与公共健康挂钩?是不是在项目建设前或者规划实施前就应该将健康方面的 潜在影响充分地考虑进来呢?

从我国公共健康相关政策发展可以看出(详见附录),关于环境与健康风险评估方面的工作虽然有被提及。但是真正的实践工作还没有开始,环保法与现行环境影响 评价制度在保障公众健康方面其实存在着脱节的现象,基于这一观察,笔者将继续探讨当前的环境影响评价在保证公共健康方面存在哪些不足,以及是否应将环境健 康风险评估纳入环境影响评价之中。

环境影响评价制度(Environmental impact assessment, EIA)

我国从2003年开始实施了《环境影响评价法》,目标评价对象为实施的规划和建设项目,该法配套的《环境影响评价技术导则 总纲》中明确将“人群健康”列为评价内容之一,然而受基础数据、评价内容与方法、以及公众参与等诸多因素限制,我国在EIA实施过程中并没有真正开展健康 影响评价,公众健康只是在污染物会造成重大的潜在健康影响时才会被提到。前文也指出有关人体健康的EIA技术导则并没有公布实施,所以在制度和技术层面来 说,当前的EIA都没有明确如何评估和预测建设项目的潜在健康影响。导致这样局面的原因之一是由于环保部门相对弱势,缺少在公共健康方面话语权,这可能是 源自于行业的压力以及卫生部门的配合度不够;所以我们就看到了行政管理部门征求了意见但却没有实施法规的局面,环保部门也没有担当协调机构,来推广EIA 中的公共健康保障。

什么是健康影响评价(Health impact assessment, HIA)?

世界卫生组织(WHO)对健康影响评价的定义是利用定量、定性以及参与式的方法,来评价不同经济领域中政策、计划和建设项目对人群健康潜在影响[1]。美国疾控中心认为健康影响评价是一个系统性的过程,它利用一系列数据来源和分析方法,并考虑利益相关方的意见来确定一项政策、计划、规划或项目对于人群的潜在影响,以及那些影响在人群中的分布[2]。

我国《环境影响评价技术导则 人体健康》(征求意见稿)中将健康影响评价称为人体健康评价,是指建设项目环境影响评价、区域评价和规划环境影响评价中,用来鉴定、预测和评估拟建项目对 于项目影响范围内特定人群的健康影响(包括有利和不利影响)的一系列评估方法的组合(包括定性和定量)。

从以上定义可以看出WHO和美国疾控中心对于HIA的定义特别强调了利益相关方参与这一过程,也将HIA引申到建设项目以外的政策和规划的实施。而中国没 有单独提到公众参与,可能是因为EIA中有公众参与的相关部分,而人体健康如果作为EIA中的一个部分就可能没有必要单独强调公众参与。

环境影响评价中应包含健康影响评价

HIA应该是EIA的重要组成部分。目前我国EIA主要是针对空气、水、土壤、声等的影响进行预测和评估,但是对健康影响的预测评价普遍缺失,前文也提到 迄今为止我国建设项目EIA中的人体健康技术导则尚未正式颁布执行。这种健康预测与评估机制的不完善,也导致许多建设项目健康风险没有被准确评估,更不用 说污染控制措施,不是缺乏针对性就是根本没有考虑过如何控制潜在污染风险,这在很大程度上成为导致健康损害事件频发的原因之一。因此尽管EIA制度和法律 框架已在国内发展日益成熟,但HIA亟待纳入EIA中,以加强环境与健康的联系,避免健康损害的发生。

近年来,国内的知名专家学者也表示将健康影响纳入到EIA中已经成为当务之急。中国工程院院士杜祥琬提出“要进一步完善中国环境管理的规范、法规、标准体 系,在环境影响评价中,将环境对健康的影响纳入评价、制定标准,像对空气、水、土壤污染的评价一样,将环境对健康的影响量化,如环境致病和致死人数,都有 量化数据”[3]。 北京师范大学教授程红光则认为“尽管环境影响评价工作在一定程度上考虑了环境对健康的影响,比如环境质量标准、针对大气和噪声的污染影响的卫生防护距离,但是还存在一些问题,尚不能适应对公众健康保护的需求”[4]。

目前的EIA主要是针对项目潜在的污染物对于物理环境的影响,并没有直接将污染物对于人群健康的直接影响纳入评价,也就是对于产生的这些环境影响在多大程 度上能影响到人群健康并没有要求进行量化或定性评估。实施EIA过程中的假设就是如果建设项目达到了排放标准,那么该项目对于周围环境的影响就是可接受 的。但是这会导致两个直接的问题:一、即使企业达标排放也可能产生健康问题。这就是环境管理中面临的一个尴尬局面,所以排放标准应该在保障公共健康的前提下设置而不是仅仅衡量对于环境的影响,环境健康与人群健康之间并不能直接划等 号。另外,EIA的重点都是化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等常规污染物,对于可能产生较大健康风险的有毒重金属和有机污染物等,排放标准中覆盖的 并不完善。 即使标准里涉及到这些特殊污染物,但距离量化评价这些特殊污染物对健康的影响还有很大的距离。二、如果没有提前考虑健康因素,产生的潜在影响只能会更大。如果在项目建设或政策实施之前就进行健康影响的预测和评估,这样不但会了解到潜在的影响健康因素有哪些,也能给出减缓这些影响的对策;反之,一旦负面的健康影响出现,不但会措手不及,而且产生的健康负面效应的数量级往往会更大。

结语

本文通过回顾我国的环境影响评价与公共健康政策,引出健康影响评价,进而建议我国的环境管理应该从末端污染导向的环境治理向考虑公众健康的环境质量管理方向的转变;降低环境潜在健康风险非常重要,将健康影响评价纳入环境影响评价已成为当务之急。

虽然也有国家在EIA之外进行单独的HIA,但是考虑到中国的实际情况,在已经体系成熟的EIA之中加入HIA内容应该更实际,另起炉灶重新推出HIA可能并不是当前的最优选择。本文的第二部分将会特别讨论健康影响评价的案例尤其是健康影响评价在能源项目上的应用。

附录:公共健康相关政策回顾

我国有关公共健康影响方面的法规和标准其实并不多,虽然有现有政策要求在项目建成之前对人群健康影响进行评价,不过都是针对建设项目内工作人员的健康。例如国家职业卫生标准范畴内的《建设项目职业病危害评价规范》、《建设项目职业病危害预评价技术导则》[5];以及2010年卫生部颁布的《工业企业设计卫生标准》[6], 其中提到了有关公共健康的条款,即“对于目前国家尚未规定卫生防护距离要求的,宜进行健康影响评估 ,并根据实际评估结果作出判定 ”,但是如何进行评估并没有给出评价规范或技术导则。这种基于“平面”的卫生防护距离概念并没有考虑到该距离之外的间接影响,而这些影响通常是三维的且随 时间变化的。

关于评估环境污染事件对人群健康造成的损害,卫生部卫生法制与监督司曾于1999年起草了《环境污染健康影响评价规范(征求意见稿)》,但是该文件仅发给相关单位进行了意见征求,并没有真正的颁布实施。

2007年由原卫生部和环保部等18个部委联合发布了《国家环境与健康行动计划》[7],提出建设环境与健康监测网络,实时系统地监测环境污染及其健康危害,也提到了“急需制订环境污染健康影响监测、环境健康影响评价与风险评估、环境健康影响评价与风险评估的相关标准”。

另外,环保部于2008年发函对《环境影响评价技术导则 人体健康》征求了相关单位的意见[8],但是该技术导则并没有颁布执行,所以目前环境影响评价中关于人体健康评价部分仍然缺失。

国家卫生计生委与2013年发布了《2013年空气污染(雾霾)人群健康影响监测和农村环境卫生监测工作方案》[9],该工作方案计划通过3-5年的时间,建立覆盖全国的空气污染与健康影响监测网络,研究空气污染对人群健康影响特征及变化趋势,为公共健康决策提供科学依据并建议如何采取干预措施。

在2015年初开始实施的新《环境保护法》中我们可以看到与公众健康相关条款:“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度;鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究,采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病[10]”。

尾注:
[1]Health Impact Assessment (HIA),http://www.who.int/hia/en/
[2]USA CDC,  http://www.cdc.gov/healthyplaces/hia.htm
[3]杜祥琬,健康应列入环境影响评价,《中国环境报》,2013 年2 月27 日,第 002 版
[4]程红光,将健康影响纳入环境影响评价,《人民日报》生态周刊 ,2013 年4 月13 日第 010 版[5]《建设项目职业病危害预评价技术导则》, http://www.nhfpc.gov.cn/zwgkzt/pyl/201410/2322e2bcf04c42dda27cace526af9570.shtml

[6]《工业企业设计卫生标准》, http://www.nhfpc.gov.cn/zwgkzt/pyl/201003/46131.shtml

[7]关于印发《国家环境与健康行动计划》的通知, http://www.gov.cn/zwgk/2007-11/16/content_807439.htm

[8]http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgth/200910/W020080407518392493258.pdf

[9]《2013年空气污染(雾霾)人群健康影响监测和农村环境卫生监测工作方案》,http://www.nhfpc.gov.cn/jkj/s5898bm/201310/02c483b454264c4aa0e99d580fc91c71.shtml

[10]中华人民共和国环境保护法自2015年1月1日起施行, http://www.gov.cn/xinwen/2014-04/25/content_2666328.htm

 

作者:林佳乔  /  校对:赵昂、姜超

 

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