澳大利亚气候变化政策:被政权更迭牵着鼻子走

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图片说明:Julia Gillard and Tony Abbott

导语:

对于2015年巴黎协议中提到将全球气温变化控制在2摄氏度以内的目标,澳大利亚自由党政府表示认同,但要真正落实减排措施及实施低碳经济转型,仍需主要政党间就气候变化长期政策达成妥协。

应对气候变化:挑战澳大利亚的发展“舒适区”

自1980年对气候变化产生科学认知以来,气候变化政策问题在澳大利亚公共生活中一直存在争议。一方面,澳大利亚以自然资源和化石燃料为基础的经济结构与 应对气候变化存在天然张力,实行减排措施面对的社会压力很大。另一方面,虽然澳大利亚两大政党,工党(ALP)和自由党(LP)【1】都支持应对气候变化,但在减排具体政策上截然不同。

澳大利亚的经济增长主要依赖于丰富的自然资源,其三大出口产品分别为铁矿石、煤炭和天然气。澳大利亚的矿业开采(包括化石能源、铁矿、铜、稀有金属等)占GDP比重达到8.5%,有22万人在这些领域工作,占就业总人数的2%【2】。2013-2014年,澳大利亚94%的能源消费来自于化石燃料【3】。对高污染化石燃料的依赖,意味着澳大利亚拥有非常高的人均碳排放量。2011-2015年,澳大利亚的人均二氧化碳排放量为16.5吨,相比之下,中国同期人均碳排放仅为6.7吨【4】。

自然资源行业,尤其是化石燃料行业,具有较强的政策游说能力,对政策制定有很大影响力,导致一些积极的气候变化政策受阻。这很大程度上是源自于自然资源收入在联邦政府和州政府财政收入中的重要地位【5】。例如澳大利亚矿业委员会【6】是反对气候变化措施的主要机构之一,其担心的重点是气候变化政策对矿业及相关工作岗位的潜在影响。

政党轮替,难以形成稳定的气候变化政策

1996 年,自由党代表John Howard成为总理。1998年,自由党签署了京都议定书,但是相应的争议性谈判也随之进行。与欧盟承诺减排8%相比,澳大利亚却希望以1990年为基 准,至2005年增加其8%的碳排放。自由党政府随后却又拒绝履行京都议定书,认为其将给澳大利亚的经济,尤其是化石燃料的出口带来不利影响。然而,由于 国际气候运动以及澳大利亚在干旱、用水限制和森林火灾方面所处的困境,使得气候变化在2007年的联邦政府选举中成为重要议题,工党和自由党都承诺将推出 碳排放交易计划。

工党的 Kevin Rudd赢得2007年大选之后,迅速履行了京都议定书,并于2010年向议会提交了碳污染减排计划(Carbon Pollution Reduction Scheme, CPRS)。其主要目标是到2020年在2000年基础上减少5%-25%的二氧化碳排放,到2050年减排60%,并且实施碳排放交易计划【7】。

然 而,即使当时得到了当时反对党领袖、现任总理Malcolm Turnbull的支持,CPRS依旧没能真正立法。因为绿党认为这一政策缺乏雄心而拒绝通过此计划。澳大利亚研究所(The Australia Institute)的Richard Dennis总结了CPRS的缺陷,他认为CPRS和碳交易的定价过低,因而2008-2020年间的碳排放不会减少,也无法实现从化石燃料到低碳经济的 转型【8】。2009年,在Tony Abbott成为自由党领导后,自由党和工党在气候变化政策方面的合作就此结束。Tony Abbott同时宣称将废除一切碳定价。2010年初,Kevin Rudd搁置了CPRS, 截止2013年,有关通过CPRS的提案至少三次,都以失败告终,这也成为工党罢免Kevin Rudd并让Julia Gillard接任总理的决定性因素。

碳税:短暂的甜蜜

Julia Gillard成为总理后,曾明确表示,如果她赢得2010年大选,将不会实施碳税或碳排放交易计划。哥本哈根谈话的失败,工党推行CPRS计划的流产,以及Abbott反对碳定价运动的成效,都预示着气候变化政策的颓势将继续。

2011年的联邦选举产生了澳大利亚自1940年以来的第一个少数派政府【9】。作为支持Gillard政府的条件,绿党要求政府实施碳排放定价。因此政府于2011年实施了清洁能源法案(2011)。这项一揽子政策包括实行23澳元/吨的碳税价格;于2020年实现至少20%的可再生能源使用目标【10】(41000GWh);在2000年基础上,至2020年减排5%-25%,至2050年减排80%【11】。然而,尽管少数派政府的以碳税为代表的政策2012年开始实施,但是这一政策始终面临挑战,一方面是大选中政党更迭带来的挑战,另一方面来自民间,例如因担心化石燃料行业工作岗位流失所引发的抵制碳税运动。

澳大利亚图片

数据来源:Hugh Saddler对碳税实施前、中、后的分析,http://theconversation.com/one-year-on-from-the- carbon-price-experiment-the-rebound-in-emissions-is-clear-44782

尽管如此,碳税政策的确在短期内带来显著变化。一项由Frank Jotzo和Marian O’Gorman【12】开展的研究表明,即使将制造业活动的减排纳入其中【13】,2012-2014年间实施的碳税促进了碳排放的减少,与2010-2011年间的数据相比,碳排放下降了8.2%。

Abbott政府领导下气候变化行动的倒退

自由党赢得了2013年大选,并于2014年成功废除了碳税,之后引入了政府“直接行动计划”。此项政策最关键的部分在于成立25.5亿澳元的减排基金,用于支付减排项目产生的减排量,即从申请减排项目认证的投标人处购买最便宜的减排量。

2014年,自由党提出对可再生能源目标(RET)进行审查,导致了对可再生能源投资的不确定性,投资规模降到2002年以来的最低水平。RET目标规定 可再生能源消费在2020年应占到电力消费总量的27%。尽管RET显示出可再生能源在澳大利亚发展的潜力,但由于澳大利亚对可再生能源的需求较低、对于 发展化石燃料的偏好【14】以及来自化石燃料行业的压力,自由党政府希望将目标缩减到可实现的20%。2015年,朝野两党都认同将RET2020年的目标缩减至33000GWh,为该行业的发展增加了确定性。

巴黎气候变化谈判峰会促进澳大利亚朝野寻求共识

2015年底,由于Tony Abbott不再受到拥戴,自由党支持Malcolm Turnbull成为了新一任总理。Turnbull明确了他对现有“直接行动计划”政策的支持。在2015年巴黎气候变化大会上,Turnbull支持 将全球温度上升控制在2摄氏度以内,并且提出在2005年基础上,2030年减排目标为26%-28%,以此作为澳大利亚对新气候变化协议【15】的 国家自主贡献预案。这与工党所提出的激进目标相悖,即在2005年基础上,到2030年实现减排45%,到2030年实现50%的可再生能源目标,以及重 新引入碳交易计划作为核心政策。工党提出的这些目标受到一些智库,包括气候研究所(Climate Institute)的欢迎;他们指出,45%的减排目标代表了澳大利亚在全球2度温度控制下的公平份额,使得澳大利亚有望形成更为清洁环保的经济模式, 而自由党提出的目标只会使澳大利亚落后于其他主要经济体【16】。然而,政治立场比较中立的格拉顿研究所(The Gratton Institute)却不赞同任何一方的目标,认为减排目标设置大小与否不是问题,关键是两党就减排问题达成共识还依旧长路漫漫【17】,这对澳大利亚应对气候变化的长期努力不利。举例来说,工党偏好设置碳排放价格,而自由党偏好设置政府减排基金。

寻找长期稳定的气候变化政策依旧存在挑战

历经起伏动荡后,气候变化政策仍然是澳大利亚最为棘手的公共政策问题之一。尽管工党目标雄心勃勃,认为其在减排问题上能够保证澳大利亚承担公平份额,并有 望通过该目标实现低碳经济的转型,但自由党的政策显然缺乏抱负。正如格拉顿研究所对此的深刻评论,即在气候变化问题的行动方面,无论是有关可再生能源目标 还是有关减排方面的目标,更多时候都是一纸空谈,因为一旦经历政党更迭,其政策措施也就相应结束;Gillard政府碳税政策在Abbott上台后遭到废 除就是一个很好的例子。澳大利亚现在所面临的最大挑战,就是找到一条民众和两党均认可的长期政策措施,来确保气候变化行动能持久且稳定地实行。

作者:Diarmuid Cooney-O’Donoghue(磐石环境与能源研究所实习生、澳大利亚墨尔本大学政治科学专业大四学生)
翻译:喻天晔
校对:赵昂、林佳乔

尾注:

【1】澳大利亚由两党制主导,即左翼工党及右翼自由党。与自由党相比,工党在气候变化政策的推进方面更加积极。澳大利亚目前由Malcolm Turnbull 领导的自由党执政
【2】 Australia’s “five pillar economy”: mining . https://theconversation.com/australias-five-pillar-economy-mining-40701 . 获取时间:2016.01.27
【3】 “澳大利亚工业部门和澳大利亚能源科学2015” http://www.industry.gov.au/Office-of-the-Chief-Economist/Publications/Documents/aes/2015-australian-energy-statistics.pdf. 获取时间:2016.01.18
【4】“二氧化碳排放量(人均)”链接:http://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.CO2E.PC/countries/AU–XS?display=graph, 获取时间:2016.01.18
【5】“澳大利亚的矿产运营:2013-2014”,链接:http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/mf/8415.0, 获取时间:2016.01.18
【6】澳大利亚矿业委员会代表了澳大利亚矿业的勘探、开采和生产行业
【7】 “碳污染减排计划”链接:http://www.aph.gov.au/About_Parliament /Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/Browse_by_Topic/ClimateChange/Governance/Domestic/national/cprs, 获取时间:2016.01.18
【8】“CPRS是毫无意义的,哥本哈根协议才算数”链接:http://www.tai.org.au/node/1569, 获取时间:2016.01.18
【9】2011年的联邦选举产生了澳大利亚自1940年以来的第一个少数派政府。这意味着Gillard政府需要与三位无党派及一位绿党国会议员组建少数派政府
【10】澳大利亚已有可再生能源消费比重目标为John Howard确定的2%,但是Gillard将其扩大为41000GWh
【11】“清洁能源法案2011”链接:http://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Bills_Legislation/bd/bd1112a/12bd068, 获取时间:2016.01.18
【12】 “尽管其效能不再,碳排放价格已削减了碳排放量”链接:http://theconversation.com/despite-its- imminent-demise-the-carbon-price-has-cut-emissions-29199, 获取时间:2016.01.18
【13】 “碳排放价格实验一年之后,排放量的反弹是显而易见的”链接:http://theconversation.com/one-year-on- from-the-carbon-price-experiment-the-rebound-in-emissions-is-clear- 44782,获取时间:2016.01.18
【14】前自由党总理Abbott曾多次宣称“煤炭对人类的益处”,以促进向发展中国家的煤炭出口,并提出可再生能源无法满足任何国家的需求,包括澳大利亚
15】链接:http://www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/Australia/1/Australias%20Intended%20Nationally%20Determined%20Contribution%20to%20a%20new%20Climate%20Change%20Agreement%20-%20August%202015.pdf, 获取时间:2016.01.18

16】“2030减排目标比较”链接:http://www.climateinstitute.org.au/verve/_resources/2030–Emissions-Targets-Compared-Factsheet.pdf, 获取时间:2016.01.18
17】 “巴黎发布:澳大利亚的气候政策选项”链接:http://grattan.edu.au/report/post-paris-australias-climate-policy-options/, 获取时间:2016.01.18

附录:澳大利亚气候变化政策大事记

19世纪80年代末:气候变化成为公认的重大问题
1988年:澳大利亚签署多伦多目标,但拒绝实施限制经济发展的政策
1992年:澳大利亚签署UNFCCC
1996年:John Howard(LNP)成为总理
1998年:签署京都议定书但拒绝履行影响经济发展的政策
2007年:Kevin Rudd(ALP)成为总理并宣称气候变化为澳大利亚面临的重大挑战
2008年:澳大利亚履行京都议定书
2009-2010年:CPRS被议会驳回未能立法
2010年6月24日:Julia Gillard (ALP)接任Rudd总理一职并宣称不会实行碳定价政策; 2010年8月21日:ALP在绿党和其他三位无党派人士的支持下组建少数派政府
2011年:Gillard宣布《未来清洁能源法案(2011)》,违背了其承诺不会实行碳定价的承诺
2012年7月1日:《清洁能源法案(2011)》正式立法
2013年6月26日:由于缺少支持,Gillard被前总理Rudd取代; 2013年9月13日:Tony Abbott (LNP)领导自由党组建政府并承诺废除碳税
2014年6月30日:碳税废除,碳排放再次增长; 2014年11月:《直接行动计划》实施
2015年9月15日:Malcolm Turnbull (LNP)接任Abbott成为5年内的第四任总理; 2015年11月-12月:巴黎气候大会提出支持全球气温变化控制在2摄氏度以内以及澳大利亚的国家自主贡献预案
2016年大选:对于工党和自由党来说,气候变化都是具有高度争议性的核心问题

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