环保公众参与的制度安排仍待进一步细化

毛 达

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本文针对细化环保公众参与的制度安排,提出:

  • 公众意见征求期应避开传统节假日,真心诚意地提高公众参与的效果;
  • 公众意见征求结束后,环保部门应完整回应公众提出的意见和建议,说明采纳或不采纳的理由;
  • 各种听证会不能限制媒体的参与,公开程度至少不能低于一般民事和行政诉讼案件的审理过程;
  • 公众环境监督举报应建立正式的受理制度,受理程序应循“登记制”,即环保行政部门只要收到举报,就应登记,只要登记就等同于“受理”,只要受理,就要对举报内容作出响应;
  • 环保行政部门应为环境公益诉讼提供必要的法律和环境技术支持;
  • 环评公示中应主动公开的信息,必须可通过网络下载,下载方法必须在环评公示中说明;
  • 环评二次公示中,环评报告全本也应当主动公开;
  • 环保部有必要研究制定环评报告可能涉及隐私和商业秘密内容的界定程序。

今年9月1日,以环保部政令方式发布的《环境保护公众参与办法》(以下简称“办法”)正式实施。官方解读文章表示,它的目的是要“推动公众参与依法有序发展,提高环保公众事务参与水平”。

纵观办法所有20条规定,基本包含了三大方面的内容,即公众意见征求、环保社会监督以及公众参与的鼓励性措施。本文将在分析理解《办法》文本的基础上,结合近年环保公众参与的实际情况,同时参考其他与此相关的中央或地方法规,对这部新行政规章进行解读和评论,并对民间环保组织该怎样依托办法开展工作提出建议。

一、公众意见表达权仍待进一步保障

办法的前三条相当于“总则”,规定了该规章制定的目的、法律依据、适用范围和环保公众参与所要遵循的基本原则。接下来的第四至九条,都是有关政府环保工作应如何征求公众意见的内容。

按办法的规定,环保部门就某一环保事项或活动征求公众意见或建议的可选方式主要有征求意见、问卷调查,组织召开座谈会、专家论证会、听证会这几种。

从以往的情况看,每逢新政策法规出台前,或在行政许可和处罚实施过程中,环保部门大多都会通过发布“征求意见稿”或公告的形式来收集社会各方的意见,且其实际操作过程基本都符合目前办法的要求,如公布相关事项的背景资料、征求意见的起止时间、提交意见和建议的方式,以及联系部门和联系方式。但仅仅做到办法的要求,显然还不够。

首先,虽然办法规定环保部门应公布征求公众意见的起止时间,但对于征求意见的时间点选择以及长度并未作进一步要求。而现实中征求意见的时间若安排得不好,会显著影响公众表达意见的意愿和效果。

以某市一循环经济园项目环境影响评价的行政审批事项为例,当地审批部门环保局虽然依法在受理项目环评报告后在其网站发布了公示,并告知了公众提交意见和建议的起止时间,但整个公众意见征求期完全处于农历新年期间,项目选址地周边不少居民抱怨在这一特殊时间段内很难抽空了解公示内容并发表有效意见。无独有偶,该环保局后来又将发布“拟批准决定公示”的时间选在了清明节前夕,照样引起不少公众的质疑。虽然该局官员解释“过节搞公示”纯属偶然,但如果真正考虑到了公众意见表达的意愿和效果,完全可以在征求意见的时间点选择和长度上给予适当调整。

其次,以往一些环保部门在收集到不少公众意见后,往往缺乏反馈,公众因而不清楚这些部门是如何看待这些意见的;尤其当一些集中性意见没有得到采纳,环保部门又没有给出解释说明时,公众不免会对征求意见活动本身的诚意产生质疑,其结果反而削弱了公众参与想要达到的目的。对此,办法虽然在其第九条有了一定的回应,称环保部门应“以适当的方式反馈公民、法人和其他组织”,但在力度上仍显不够。

我国第一部地方环境保护公众参与法规——《河北省环境保护公众参与条例》(2015年1月1日实施,以下简称“河北条例”)则对环保部门的公众意见反馈义务有了更明确的规定。其第二十三条称:“对于未采纳的相对集中的意见和建议,可以通过官方网站说明不予采纳的理由。”同时,针对公众自主向环保部门提出建议的情况,河北条例也规定当地人民政府及有关部门应在“自接到建议之日起三十个工作日内,向公众反馈采纳或者不予采纳的意见。不予采纳的,应当说明理由。”显然,河北条例的规定较于办法能够更有力地推动环保部门严肃考虑公众意见,因为如果必须要公开反馈,就要拿出站得住脚的理据,否则有违依法行政、科学决策的原则。

在环保公众参与的实践中,召开座谈会、专家论证会以及听证会往往是很引人瞩目的事情。因为作为事件性的活动,哪些人能够参会,会议的开放度如何,设置怎样的议程,结果对决策过程能起什么作用都是社会各方非常关心,但在操作上又不太容易的事。

对于扩大和深化上述活动的公众参与,办法有一些较为积极的表述。其第七条肯定专家论证会的主要参会人员应当包括环保社会组织中的专业人士,还规定“应当邀请可能受到相关事项或活动直接影响的公民、法人和其他组织的代表参加”。第八条规定听证会“应当遵循公开、公平、公正和便民的原则”,并保证参会人员陈述意见、质证和申辩的权利。

目前,环保部门在公众参与方面,座谈会和专家论证会的形式采用较多,听证会较少,但后者也在依法行政精神的引领以及公众实践的推动下,逐渐成为一种“新常态”。

再以前述循环经济园项目环境影响评价的行政审批事项为例。今年4月23日当地环保局应项目选址地周边居民的申请,依法召开了环评审批行政许可听证会。虽然这是环境法治进程中非常值得称道的一件事,但对照办法所要求的“公开、公平、公正和便民”原则,其操作过程仍然很不理想。例如,它严格限制旁听人员进入,尤其限制媒体记者的参与。如此“公开”的程度还远不及目前法院系统各类型案件公开审理的水平。另外,听证代表并未包含项目选址地周边一些特别关心项目进展的人士,且挑选出来的“村民代表”基本都是各村的干部,代表性严重不足。该听证会也没有真正做到便民。环保局在筛选听证旁听人员时,竟然要求有意者亲自前往环保局排队领号,“竞争”15个旁听席位,而且公告是在排队领号的前一天才在环保局网站发布的,公众根本无法及时知晓相关信息并有效参与。

此外,听证会过后不久,该环保局便发布了最终批复文件。遗憾的是,该文件并没有收纳和回应听众代表提出的一些集中性意见,而这些意见都是关乎项目环评是否合法和科学的重要问题。由此可见,如果听证会开是开了,代表们话是讲了,但收集的意见最终得不到环保部门诚恳且全面的反馈,那这种公众参与就会沦为“走过场”,完全丧失其应有的意义。为杜绝这样的制度缺陷,办法本应参考河北条例的规定,对环保部门应如何处理收集上来的公众意见作更细致的规定。

二、环保部门对公众参与的响应机制还需明确

办法第十至十八条涉及的是环保部门如何支持环保公共事务的公众监督以及鼓励不同类型的环保公众参与活动。虽然这些条款有些显得有些过于简短,有些仅重复了新环保法的相关规定,但对回应现实问题仍有一定的意义。

办法第十三条要求环保部门在接到公众举报的环境违法信息后,应“调查核实举报的事项,并将调查情况和处理结果告知举报人”。这一规定无疑会对积极行政起到督促的作用——如果公众举报能够更多地得到环保部门的回应,并取得实效,公众监督的参与度可能会大大提高。

不过,现实中公众监督环境违法行为还存在着一大障碍,即环保部门从一开始便不理会举报信息,办法要求的所谓核实和反馈程序根本无从激发,这样的情况屡见不鲜。

例如,2011年9月,密云县村民刘玉英无意发现自己在西田各庄镇租赁的184亩土地中有大量黑色粉末状的工业废弃物,后经私下追查,得知这些废弃物来自附近一家生产汽车刹车片的韩国企业凯比公司。刘玉英遂将违法现象举报到了密云县环保局、国土资源局等多个部门。2012年2月29日,密云县环保局在给刘玉英的回函中确认凯比公司倾倒的物质属于危险废物,并表示该局已对该公司进行了行政处罚。2013年4月初,在公众舆论的压力之下,密云县环保局组织环保监察部门到现场清理出了大量危废。

尽管凯比公司停止了危废倾倒行为,现场也得到了所谓的“清理”,环保组织在持续的监测中发现,刘玉英所租土地仍有大量危废残留,而且重金属锑和铜严重超标,说明污染并未停止,肇事者的责任仍需继续追究。于是,2013年底以后,污染受害者刘玉英及环保社会组织多次向密云县及北京市环保局举报土壤重金属污染继续存在的事实,要求环保局对“毒地”开展监测、进行修复,并对凯比公司展开更深入的调查;如果涉及触犯刑律的情况,还应将案件移送公安机关。然而,两级环保局基本对上述举报不闻不问,无奈之下刘玉英和环保组织又依法将情况反应到了纪检监察部门,同样得不到实质性回复。

针对上述环保部门故意躲避公众举报的情况,办法并没有给出任何解决方案,而河北条例却通过建立正式的“受理制”作出了积极应对。

河北条例的第二十八条规定:“县级以上人民政府及其负有环境保护监督管理职责的部门或者其他有关部门应当向社会公布举报受理办法、投诉电话、处理情况及反馈信息,并确定机构或者人员受理举报的事项。”而且,“对举报的事项,受理举报的人民政府或者有关部门应当登记。”该条款还就相关部门在受理举报后应该遵循的处理程序进行了详细规定。

不难看出,河北条例的“受理”有点类似于法院的“立案”。法院立案程序目前已由审查制改革为登记制,目的之一就是最大限度地杜绝法院受行政干预,违法不立案的情况;而立案与否显然对于诉讼当事人是否能继续依法享有司法救济权是至关重要的。同样,河北条例的举报受理程序同样遵循登记制,有了这样的明文规定,公众对于环保部门不受理举报的行为就有了追责的法律依据;而只要举报能够得到受理,监督环保部门依法处理举报事项才有更广阔的空间。

反观办法在环保部门受理公众举报环境违法现象的程序问题上,没有作出明确规定,既无法有效保障公众的环保监督权,也不利于环保部门更好地依靠公众力量开展环境治理。

在鼓励环保公众参与方面,办法提出了一些措施,包括设立有奖举报专项资金,支持环保社会组织依法提起公益诉讼,通过项目资助、购买服务等方式支持社会组织参与环保的活动,无疑都是非常积极的。在这些措施中,尤为值得注意的是公益诉讼的支持问题。

自新环保法出台和实施以来,环境公益诉讼日渐成为环保领域的热点话题。办法对此也有关注,其第十六条称:“环境保护主管部门可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式,支持符合法定条件的环保社会组织依法提起环境公益诉讼。”

与举报受理或响应存在的问题一样,上述规定是否能得到执行,似乎仍取决于环保部门自身的裁量和选择。河北条例在这一方面则又往前迈了一步,其第三十七条明确规定:“提起环境公益诉讼的社会组织向有关国家机关申请提供法律援助的,有关国家机关可以予以支持。”同时,“社会组织申请负有环境保护监督管理职责的部门为其提起环境公益诉讼提供污染损害取证等方面协助的,负有环境保护监督管理职责的部门应当予以支持。”

不难看出,在河北条例中,有关部门应社会组织的申请,提供法律援助和环境技术支持,某种程度上已经接近为一种义务,其响应的强制性大大高于办法的要求。考虑到目前环保社会组织在开展公益诉讼方面,仍严重缺乏资金资源、法律资源和技术资源,通过立法要求政府环保部门提供更多支持不足为过。同样,环保部门和社会组织若因此产生更多联系、合作和互动,也将大大提升公众参与的质量。

三、环境信息公开篇章不宜缺失

在内容结构上,办法和河北条例最显著的不同就是后者单独有一个章节的篇幅对“环境信息公开和获取”作出了多达十条的规定,而前者对此议题却几乎完全没有触及。

笔者一开始猜测这也许是因为法规制定者认为该问题已由《环境信息公开办法(试行)》或《企事业单位环境信息公开办法》等规章覆盖,公众参与办法没有必要再“碰”。但再细致一看,办法第一条分明写着要“保障公民、法人和其他组织获取环境信息”的权利,而相关文本却没有相应的条款内容,实在不相对应。

除去规章的“目的”和“内容”不够一致外,办法确实有必要纳入环境信息公开的内容,因为近几年在环境信息公开方面出现的一些新问题,并非已有法规能够完全应对得了的,需要由新的规章给予关注。而这些问题如果得不到很好的解决,会严重影响公众参与的效果,因为充分知情是有效参与的前提。

环境影响评价过程中的信息公开存在的问题是最为突出的。首先,在建设项目环评二次公示,即已初步完成报告主体内容的时候,建设单位和评价单位有时会故意增加公众获取环评文件的难度。又以前述循环经济园项目为例,其二次公示要求对环评报告简本感兴趣的公众亲自前往项目办公室,但仅能现场阅读,连拍照和抄笔记都不允许。虽然他们认为这符合《环境影响评价公众参与暂行办法》的字面规定,但实则是在为公众了解环评信息设置障碍。

其次,由于现行法规仅要求建设单位和评价单位在二次公示要主动公开简本,实际导致现实中几乎无一单位会将全本也主动公开。而现实中,简本内容有时太过简略,公众若要提出有效意见,还必须了解全本的内容。因此,二次公示中环评全本主动公开也是非常必要的。

再次,在环保部门受理项目环评报告书后,应依法公开环评报告全本,但实际被公开的版本往往并不完整,尤其会删去许多公众参与的内容,如问卷样式、问卷答复内容、专家座谈会纪要和名单,以及所谓的商业秘密。这种情况在许多公众依申请公开环评报告全本的时候也会发生。而且,全本公开的操作各地不一,在一个地方不是私隐或秘密的内容到了另一地就成了不能披露的信息,这给公众带来了很大的疑惑,甚至引发社会争议和诉讼。因此,环保部实有必要研究和制定环评报告中可能涉及隐私和商业秘密内容的界定程序,这样才能既保护当事人的正当权利,又避免有关部门和建设单位钻法律的空子躲避公众监督。

四、民间环保更有可为

笔者曾就社会组织该如何依托办法开展工作这一问题,询问过一些民间环保工作者。结果是,他们大多还不太了解办法的内容,少数读过文本的则表示:办法内容太过简单、笼统,操作性不强,对他们的实际工作意义不大;如果可能,最好尽快制定实施细则。

诚然,如上文分析过的,办法还存在着不少有待完善的地方,但作为公众参与的重要组成部分,民间环保组织的工作或活动在办法着墨较多的某些事项上本来是有所欠缺的,可以变得更加积极主动。

例如,办法在环保部门征求公众意见的形式上,强调了座谈会、专家论证会和听证会这些公众表达诉求的渠道,并强调这些会议应当吸纳利益相关方以及环保社会组织的参与。事实上,以前此类会议要么是开得太少,要么民间环保工作者参与得不够,其原因既在于环保部门听取多方不同意见的意愿不足,也在于民间环保组织没有积极主动地要求环保部门召开相关会议,创造诉求表达和多方交流的机会。现在,借助办法的出台,环保组织理应就一些重点或热点环保议题,多向环保部门申请召开座谈会、论证会,或在这些会议行将召开之际,主动申请参加,此类举措完全符合办法的精神和规定。

另外,近期在“依法治国、依法行政”理念的指引下,有关环保工作的听证会召开得越来越多。既然办法已就听证会必要性和应当遵循的程序原则做出了规定,环保社会组织不仅应该积极参与听证会——包括申请作为听证代表,或受委托成为听证代表,或申请旁听听证会,还要对听证会是否开得“公开、公平、公正和便民”,参与人员的权利是否得到切实保障,程序是否合法进行监督,这是当前环保公众参与领域越来越需要专业性环保团体介入的一个工作环节。

又如,在举报和监督环境违法行为方面,办法列举了举报环境污染或破坏生态行为的途径,并重审在环保部门不作为的情况下,可以向其上级机关或监察机关举报。既然办法列明“信函、传真、电子邮件、‘12369’环保举报热线、政府网站”都是可选的渠道,那么民间环保组织除了继续自身的举报实践外,也有责任监督和促进这些渠道的畅通,以保证公众举报环境违法行为的有效性和积极性。另外,随着社交媒体和互联网移动客户端的普及,微信、微博这类快捷、互动性强的信息交流渠道也应成为环保部门接受群众举报的必要途径。最近一段时间,北方一家环保组织有意识地在其监督大气污染源的过程中,不断促请地方环保部门设立专门的政务微博,方便公众举报并反馈信息,取得了良好的效果。此法值得更多环保组织效仿。

在监督环保部门依法履责方面,显然民间组织做得还非常不够。以往,行业内流行的看法多是“一地的环保组织应当更多地与当地环保部门‘合作’,而不是‘对抗’”,这种观点早该得到修正。新环保法和据其制定的办法来得正是时候,它们清楚地表达了中央政府的态度:环境保护部门本身就是公众监督的对象,而监督的一种重要方式就是向上级机关或监察机关举报。今后,民间环保组织应当放下包袱,对不作为、不依法履责的环保部门当举报则举报,这不仅不是在“搞对抗”,而是及时代表部分公众依法行使监督之责,积极促进环保部门改善工作的正能量之举。

最后,民间环保组织在环境公益诉讼和环保宣传教育这两项工作上可以申请获得环保部门的更多支持。虽然前文分析办法在环保部门如何响应社会组织提起公益诉讼方面还缺乏细致规定,但它毕竟确认了环保部门“可以”通过一些方式支持民间组织的工作。这其实反过来对有意或正在从事环保公益诉讼的机构提出了挑战,即如何主动地与相关环保部门多接触、多从它们那里获得实质性的帮助。环保宣教工作同样如此,环保组织完全可以在这一领域主动向环保部门申请项目资助或购买服务,这些都是办法明确鼓励的环保部门支持民间环保活动的具体方式。

综上所述,《环境保护公众参与办法》的出台无疑是我国环境法治进程中一件重要的事,也反映出中央政府、环保部对公众参与的高度重视。不过就其内容而言,总体显得较为单薄,过多重复已有法规条款,有待进一步完善。办法主要不足有三:其一对环保部门征求公众意见的程序,特别是时间选点和长度、反馈要求,以及听证会的有效组织都缺乏更细致的规定,还不能充分保障公众表达意见的权利;其二对环保部门如何积极响应各类型公众参与活动,特别是举报违法行为以及环保社会组织提起公益诉讼缺乏明确规定,无法切实约束行政不作为、懒作为的情况,不利于环保部门与公众建立良性互动;其三没有包含环境信息公开的篇章,错失克服环境信息公开制度,特别是环评过程信息公开仍然存在的一些缺陷的机会。

除环境信息公开外,办法所涉的内容较为全面,但其中具体可操作的条款不多,对环保公众参与实务的直接指导意义略显不足。尽管如此,环保社会组织仍然可以通过主动实践,使办法能更实在地助民间环保一臂之力。至于办法留下来的一些制度空白,恐怕还需各地方政府及环保部门,通过制定办法的本地实施细则,或出台类似于河北条例那样的环保公众参与地方法规来进行填补。

(本文刊于《广东省环保社会组织发展报告(2015)》)

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