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Vol 15 . 决策的理据哪里来——欧盟碳边境调整机制的监管影响评价
REEI 2021/08/27

《能源评论2021》系类音频节目


林佳乔:

大家好,欢迎收听本期能源评论播客节目,我是磐之石的林佳乔。今天的节目将由我和我的同事赵昂为大家共同呈现。在上期能源评论播客中,我们讨论了美国电动汽车2030年发展目标,感兴趣的听众可以回听我们上期的音频内容,或者直接访问我们的官网查看逐字稿。我们今天要讨论的话题是关于欧盟的碳边境调整草案,关于这话题,我们的能源评论和报告解读栏目都有相关音频,供大家更全面了解欧盟的这项波及众多贸易伙伴引起各方较强反响的提案,我们这期节目会以此提案为例,详解欧盟草案提出的最关键的流程,带大家了解欧盟的这份碳边境调整草案最终是怎么确定的?

那首先我就先说一下这个草案的一些基本情况。这个草案其实是有大概300多页,最开始的四五十页是在讲一条一条的这个法案的草案是什么样的,剩下的200多页都是在讲影响评价报告这个内容,也就是说为什么我会出台这样的草案的条款。在介绍具体的影响评价报告内容之前,其实我想跟大家介绍一下欧盟层面,它对于影响评价的重视程度是什么样的,为什么他要做影响评价报告?

其实你看欧盟的立法的流程,大概能知道为什么他们要做了。“要求三类的法案或者是提案是必须要进行影响评价的:第一类的话就是这种欧盟层面法规类的提案,我们现在在聊的就是;第二个的话是非立法层面但是是一个动议,比如说一些金融的计划,比如说一些这种国际的协商的协议;第三类的话就是怎么去具体实施法案的一些具体的实施细则。”,这三个层面的政策的话是要进行影响评价的。影响评价的报告是主要包括比如说环境的影响、社会的影响、经济的影响,除此之外还要考虑到对企业的一些影响,尤其是这种中小企业的影响,以及他们的竞争力是什么样的,这个是报告都要包括的。

第二个大部分的话就是到底谁会被影响?这个草案谁会被最大的影响以及怎么去影响?第三个部分的话就是所谓的这种公众咨询的一个策略,你要展示出来你怎么去进行的利益相关方的咨询,然后结果是什么样的?就是欧盟层面出台法案草案之前要进行的影响评价的工作,大概是这样的一个逻辑。下面我们就来看一下,为什么欧盟最终会选择成是目前的这样的一个法案的模样,这个原因其实是能从影响评价报告里边去找到答案的,对吧?


赵昂:
对的,因为评价报告里面是非常详细的论述了这个政策最终定下来的一个过程。先从大的方面来讲,碳边境调整机制它要施行的话,欧盟的一个设定是它一定是在第27个欧盟从严国内实行的,然后它要考虑跟欧盟碳市场EU-ETS之间的关系。因为EU-ETS是对于现在cover的这些行业,在欧盟内的生产企业是免费发放碳排放配额的。这个就是为了保护他们不要把企业移到欧盟之外以出现碳泄漏,因为在欧盟之外基本上就是它的碳强度会更高,所以它通过免费发放配额,然后再逐步的增加拍卖份额,来去逐步的推动欧盟的这些高排放企业去实现一定的气候目标。但是出台碳边境调整机制一定要考虑处理好跟EU-ETS的关系,这当中还包括说很多出口产品到欧盟的国家,考虑到说你有没有违反WTO原则,因为欧盟在WTO的公平贸易基础上,就是说你不能额外的对本国的企业有过多的保护。欧盟通过颁布EU-ETS,通过发放免费配额,其实要解决气候问题,但同时也在出台碳边境调整机制的时候,不能出现双重保护。就一方面通过免费发放EU-ETS的免费配额来保护本国企业,同时又把碳边境调整机制所谓的一种碳税加到进口企业里面,这样的话其实就是有歧视,等于说是在一定程度上是不符合WTO的公平的原则。那所以欧盟在设计机制的时候就要考量说这个机制不能在任何时间点出现企业既被EU-ETS的免费配额保护,又被碳边境调整机制因为额外的碳税也好,或者是要购买进口的许可,进口的认证,所付出的资金来保护,所以这一点是一个大前提。

那么在评价它选择的政策的时候,我觉得是这样一个框架,首先它要有一个参照基础情景,另外它最后列出了6种政策选择,在讨论政策选择的这种六种可能性的时候,它有几个评价的指标,比如说结果的有效性、过程的有效性,就是说你是非常没有带来巨大的成本的非常有效的,然后结果上也是能实现你减排的目标的。第三个是它的一致性,跟其它政策的一致性。第四个是关于它的匹配度,比如说在整个欧盟政策法律框架下和其它政策没有什么矛盾,所以总体来看,这些六项政策它究竟哪一项是更加的合理的。

这6项政策我就想简单给大家说一下,说这个政策之前它有两个基础的参照情景,第一个情景叫MIX情景,这个MIX情景就是说在增加了气候承诺目标实现2030年减排50%的基础上,所有的碳边境调整机制免费发放达到100%,没有任何碳边境调整,所以这是一个情景。第二个情景就是说它在这个基础上还是5%减排目标,但是它有一个完全的一个拍卖的机制。从2023年开始,它的有一个完全的拍卖,在这些碳边境调整机制覆盖的行业里面。这两个参照的话,在这个基础上它有列出了六个政策选择,第一个政策选择是对于在覆盖的这些行业里面,对进口的产品进行碳边境调整的约束,它是基于欧盟的平均排放强度来约束的,就是说它参考的排放强度是看到欧盟的平均水平,对于这些行业的,这是选择一和选择二。

选择三的话就是在这个基础上它要用进口国的,比如这产品从俄罗斯来,它要去看进口国的产品的碳排放强度,而不是看欧盟的平均水平。所以选择这个参照是决定后来进口产品的碳强度有多高,征收税的高低是有关系的。第四个选择,是在三的基础上它对于在欧盟内的被约束的这些行业它有一个免费发放。但是这个免费发放它有一个从2025年开始到2030年之间的免费发放的一个退出,一个过渡,就是每年免费发放的数要减少10%。而对于碳边境调整的完全替代免费发放的话,它要到2035年结束,就是用2025年到2035年这10年时间去替代免费发放,就是解决刚才说的EU-ETS里面免费发放保护,以免出现碳泄漏的这些欧盟内的企业,来实现这两个机制的一个平稳过渡,用10年时间。第五项选择的话是在第三项选择的基础上,将碳边境调整拓展到一些下游产品、下游行业的进口,然后又结合这种在刚才提到的这几个主要部门当中实现全面的拍卖,所以这个的话就更复杂了,因为你下游行业的这种计算要比你最基础的大宗工业品的计算要更难一些。第六项选择的话,把它的产品的要课的税也好,是以关税的方式对这个行业的产品进行课税,而且是要对于下游的部门也在覆盖。所以简单来讲说这六项政策选择,那么欧盟用政策影响评价工具,从头到尾去分析它们每一种政策的影响,然后最终给出一个结论说某一项政策是最优的,所以这是这样一个比较有逻辑的过程。


林佳乔:
那现在欧盟给出的是中间第四个选项对吧?Option 4当中提到的有进口的这种证书,然后再慢慢的去把覆盖了工业行业的这种免费分配的配额去一步一步的给它取消,是这个方案对吧?


赵昂:
对。最终选择的是Option 4。Option 4的话,它征收的监管的范围只针对这个基础工业品,不涉及下游产业,而且只针对进口的,那么它对于进口行业的退出时间有一个大概10年的过渡期,每年有个10%的,也就跟EU-ETS有一个接轨。它支付的方式的话,对于本国的生产者来讲,他就是要去购买EU-ETS的配额,如果他的免费配额不够的话。对于进口的企业来讲,你就需要去购买叫认证(进口的认证),这个认证到最后是要根据一个是你的产品的碳排放强度,也还要参照欧盟的ETS的价格来确定。


林佳乔:
是,这么一归纳的话其实我能看到就我们平常在说关于碳边境调整,因为这是个机制,其实在它之下欧盟是细分到比如说有一些是进口的碳税,它把叫成进口碳税,比如说像第一个选择。那第六个选择的话它就叫关税了,所以其实我们在国内看到不一样的称呼,都想用它来代表碳边境调整。目前来看的话都不是特别准确,如果欧盟是实施第四个方案,那比较准确的叫法应该是跟碳含量挂钩的进口证书。


赵昂:
对,那么在谈到怎么样去监测和评估的时候,我觉得它也特别提到一些指标,比如说你最终在减排方面实现了什么样的一个情况,它也要比较不同的政策选择里面哪个减排效果更好。另外它对于进口到欧盟的这些国家,出口这些产品的国家,它在这个机制下有没有可能去驱动它,改进它的生产,使它的生产变得更低碳,这个也是它评价的一个指标,这很有意思,因为它也考虑到说这个东西不会是一个逆向激励,而变得说对出口欧盟的国家的生产没有任何影响。另外就是更重要了,它对于防止碳泄漏是不是有效的,这个也是它评价和监测的。另外就是刚才提到了管理成本,因为欧盟最后决定是用各个成员国自己的气候政策的主管部门成立相关的新的机构来去管理这样的一个新的政策的落实。这个的话它的管理负担有多大,它也会考虑。


林佳乔:
这么一看的话,欧盟是因为它现在提Option 4是在草案中的有所体现,等于说Option 4的话应该是欧盟在主推的一个选择,我们是不是有必要去看一下到底Option 4它说了什么?


赵昂:
对,我们提到关于政策梳理的过程选了几项,然后去看哪一项更有效。当然这个是需要有一套模型来去支持的,因为你评价这个政策的影响,包括对GDP到就业到投资和消费,这个是有一个模型在后面支撑的。我特别简单的来说一下,欧盟在进行影响评价的时候它用的是GRC-GEM-E3,就是叫一般均衡的经济能源和环境的模型,这个模型的话是非常好的来帮助一些公共政策决策,特别是宏观的公共政策决策的研究人员,利用它来去考量特别是跟温室气体排放跟环境影响有关的。当然这个不是它使用的唯一的模型,因为它对于其它的部分,比如说在电力方面,因为欧盟其实在这一块也覆盖了电力行业,电力行业因为涉及的国家很少,所以其实在媒体当中讨论的比较少,但是它用其它的模型来去cover关于这些电力部门。

一般均衡模型它是用一个动态计算的均衡模式来去讨论全球的一个情况,它目前是覆盖了欧盟和其它12个全球的主要经济体和地区。它对于这些部门的划分涉及到31个部门,那些部门的话覆盖的是整个经济的所有重要的一些领域。提到这个模型的话,其实因为这次的分析主要涵盖的是比如说铝、化肥、钢铁和水泥,所以这块的话它要对这个模型做一些微调,要细化到这些不同的部门,所以这块的话它也给了一些解释,在这个模型使用当中如何去调整。很重要的话我想佳乔也可以分享一下关于基线的问题,因为基线是讨论你的政策目标实现的一个基础,对吧?我们看到虽然各国都承诺到2030年有个减排或者到2050年有个减排,但是欧盟、日本、美国它所参照的基线都是不一样的,就是它参照的碳排放的年份是不一样的。所以对于这一点来讲,我想对于我们理解欧盟的碳边境调整机制,也是非常有必要去了解它的基线的设定和描述。


林佳乔:
关于基线的话,其实就要清楚两点,到底基线它的假设是什么?还有基线它来自于哪一个模型?因为刚才赵昂也提到了有三个主要的模型,其实基线的假设是基于一个叫PRIMES EU Reference Scenario也就是说叫欧盟的参考情景2020,这个是基线的一个参考的情景。刚才赵昂提到的就是GRC也就是一般均衡的模型,它就是用的欧盟的参考的情景2020这样的一个基准线的情景来去做后续的影响评价的分析的。它的假设包括什么?这个基准线的情景它其实是包括了说在人口的一个层面是什么样的增长的情况,另外的话就是GDP的预期,还有就是化石能源的价格,另外的话很重要的就是它把疫情的影响也考虑了进来。

其实从2020年初欧盟委员会的主席冯德莱恩她在沃达斯世界经济论坛上去宣布了将要从2021年开始建立碳边境调整机制。但如果从那个时候算起来的话,这个影响评价的报告其实是已经有一段时间的准备了。你看到PRIMES它的欧盟参考情形2020,所以看到它的标的年份还是用的2020年的数据。等于说它是蛮早就开始准备了,但是基础的一些假设的信息都是用的2020年的数据,当然要参考到疫情对经济、人口以及进出口燃料价格等的影响来去制定它的基准线,也就是参考情景的。


赵昂:
对于基准线来讲的话,我想它也会把最新的一些政策目标考虑进去,比如说到2030年实现55%的减排,我想这个也是在它的分析当中所提及的。我想下面的话我们可以简要的看一下它做的影响分析的一些结果,最终的分析工具是一个监管的要求,你出台重要的法规政策都需要走这个流程,这个流程是一个学习的过程,engage到利益相关人群去参与到决策讨论的过程是一个非常重要的。这个过程完了之后一定会出现一个评价的结果,根据这个草案里面所提供的附件提到的关于评价的结果,我们也非常有意思的看到,就是说这个政策出台带来的利益大大的超过弊。简单来讲,比如说从附加值的评价和它的进出口的影响可以看出来,总体来讲它的附加值是一个增加的情况,还可以增加0.79%,那么进口也会增加2.3%,然后出口也会增加2.6%。所以从这个角度来讲,它的影响,由于它整个进出口刚才最开始我们也提到占到整个这些行业的比例也都比较小,所以决定它的机制的出台其实对整个经济或者是这些部门的影响都是比较有限的,直接来讲的话它的收益包括什么?

在欧盟内的话其实征收这样的一个碳边境调整机制,它可以带来碳减排,到2030年欧盟的碳减排可以减少1%。对于这些其它贸易伙伴的话,它们的碳减排因为这个机制的出台也会减少0.4%,这个很有意思,这确实是在碳减排方面有帮助的,这是它的评价结果。另外的话对于碳泄漏的防止,它也提到在最终选择的选项4里面,碳泄漏在这些部门会到2030年降低29%,就以2020年为参照为基础,碳泄漏会减少。那么它的还有一个征收调整机制之后带来的收益,这个收益会从两方面来讲,一方面是欧盟内的这种拍卖的增加带来的收益,大概到2030年能实现70亿欧元。那么从征收调整机制的进口的证书来讲,它可以获得到2030年21亿欧元的收入,所以这些都是非常确定的一个量化评价。

我觉得从这个角度来讲的话,可以看出来欧盟在分析当中给出了一个非常清楚的一个结果,刚才说到的时候另外它也提到对GDP的影响大概在option4的话可能减少GDP增幅大概到2030年有一个0.2%的幅度,而它的投资会增加0.38%,而它的消费会减少0.5%,而对就业的影响也是非常小的。所以总体来讲,评价工具的结论就是说这个政策执行起来是利大于弊,也是可以负担得起的,也是有很好的政策效果的。


林佳乔:
是的,除了这几个层面的话,其实它也分析了对欧盟碳价的一个影响以及对经济的影响,刚才赵昂也提到了。我就说一下对欧盟碳价的一个影响,就是这些种选择,尤其是现在在提出来的 option4它其实是对于欧盟的碳市场中的配额的价格影响是不大的,比如说2025年的话,它预计的话是35.2欧元每吨这样的一个级别,在2030年的话是涨到47.2欧元每吨这样的一个级别,但我觉得这个应该它是用的比较老的数据了,现在欧盟碳排放配额的价格应该是50欧元每吨这样的一个级别左右。其实也能看出来这种长期的预测,它是基于模型来看,这种短期的波动的话呢,在模型中其实不是会它也反映出来的。

我想再说到另外一点就是对宏观经济的影响,目前的提案的草案,它其实对整个欧盟层面的经济的影响也不是非常大的,大概是从GDP角度来看的话,大概是到2030年的话会减少0.2%这样的一个水平,投资的话反而是会增加将近0.4%这样的一个级别。消费层面的话,它对消费有一定的抑制的作用,变动的话在欧盟整个27国都放到一起来看的话,是大概0.6%这样的一个降幅。


赵昂:
对,我觉得很有意思,它虽然预测了GDP的这样一个影响,但是跟实际情况我觉得我们要想想很多其它的因素,因为究竟到2030年欧盟的 GDP的变化是怎样的,还是一个更复杂的因素,但至少它提到的就是说如果执行选项4为最终选择的碳边境调整的话,它对 GDP有一个未来的2030年的影响。这个数字来看的话,跟其它选项的差别也是非常小的。我看到其它从option 1到option 6也都是百分之0.2几的一个差别,所以从对GDP来讲影响是非常小的。刚才也看到它对于覆盖的行业和行业所带来的附加值和进出口占整个行业产出的比例,都可以看出来这是非常可控的一个规模。讲到最后的话,我也想给一个小小的观察分享给听众,就欧盟出台这样的政策,把所有出台政策的它的原因和它做的公众咨询和它的逻辑,还有它的评价分析和模型的计算都完全的呈现给公众,我觉得这是一个很好的表示一种政策包容性的地方。它可以让所有关心这个政策的人,借助它这样丰富的信息,来去了解这个政策的问题和提出对这个政策的建议。我觉得对于这一点来讲,可能对于其它国家和地区制定这些公共政策的时候,也许是一个有价值的参考。


林佳乔:
是的。欧盟的决策过程可以看出来还是虽然复杂,但是也看议题的紧迫跟重要的程度。这一次的话从欧盟委员会的主席宣布这个事情,然后到目前出台这个草案有一年半的时间,这个来讲的话就是在欧盟层面的政策这不是一个非常长的过程,就我过去了解欧盟层面政策法案出台的周期来讲。

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