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中国碳市场建设与欧盟碳边境调整最新进展
REEI 2021/03/19

《能源评论2021》系类音频节目


林佳乔:
大家好,欢迎收听磐之石能源评论播客栏目,我是磐之石的林佳乔。


袁雅婷:
大家好,我是磐之石的袁雅婷。


林佳乔:
我们上一期节目是讨论了一下德州大断电的原因,以及我们对这件事的评论。由于上个星期我跟雅婷都参加了一个北京能源网络举办的关于碳市场的沙龙活动,我作为发言嘉宾也分享了我自己和机构对于目前碳定价的一些思考,今天也借此机会跟大家聊一聊当天几个有意思的话题。此外最近能源碳圈有一个热点事件,那就是关于欧盟的碳边境调整这样的一个政策,我同事雅婷她也在写一篇关于欧盟碳边境调整的文章,所以今天也会跟大家分享一下文中的观点。


袁雅婷:
我们首先回顾一下关于碳市场的问题,其实在当天的碳市场的沙龙活动现场,大家都比较关注碳市场的目前的一些进展,也问了几个关于我国目前全国碳市场的进展的问题。那佳乔就是关于我们目前中国碳市场的进展是如何呢?


林佳乔:
我记得当时有几个相关的问题,有人比较关注说到底什么样的行业纳入了?目前的话其实是只有电力部门纳入了,最开始提出的话是8个部门,至于电力部门纳入之后,其他的部门纳入的时间点、规模目前还没有定论。我再说一说电力部门,电力部门其实指的是火电厂,包括煤电,当然也包括天然气发电,这个是从能源来源来说。从电厂的类型来讲,不光是这种纯发电的电厂或者是热电联产的电厂,同时也包括工厂的自备电厂,总计全国一共是2200多家电厂被纳入到中国碳市场的第一个履约期。第一个履约期再说一说,这个是从今年开始的,第一个履约期预计是在今年的6月份会有首次的交易,履约的时间按照惯例应该是在明年的时候,明年的3/4/5月份都有可能,但是目前并没有具体说是哪一个时间点。雅婷,这就是目前碳市场最新的一些进展情况。


袁雅婷:
好的,谢谢佳乔。你刚刚提到目前我们全国碳市场是只有电力行业被纳入进来,为什么是电力行业首先纳入全国碳市场。


林佳乔:
这个不能说是常规操作,反正你看一看就是世界上其他地方电力部门优先纳入这种情形是很常见的。另外的话有的地方我知道美国有一些州,比如说RGGI,他们教育体系就只有包括电力行业。为什么是电力行业呢?在中国的情景下,其实就显得更有必要了,因为中国的电力行业很多都是国有企业,这种企业性质就决定了他对这种行政式的政府干预比较大的这种市场,还是履约情况会好于民营、私营企业,另外的话就是火电行业的数据基础好,其实我们从配额分配的方法也能看出来,就是你数据的基础好的话,你可用的配额分配的方法就比较多一些,火电行业采用了基准法法。另外的话,电力行业它其实是能连接到下游的用电的大户,用能的大户,比如说交通部门跟建筑部门,通过电力行业的低碳化,其实也间接的让这些用电大户他们的用电,叫二次能源了所谓的,他们的碳排放也相应的会减少。


袁雅婷:
在当天沙龙现场也有现场的参会者,他提出了关于询问我国碳市场的配额分配的一些情况,是否会有那种配额总量控制?我们都知道就是碳价其实是碳交易市场的一个核心,合理有效的一些碳价,就会为纳入碳市场的控法企业提供一个比较稳定的价格信号。碳价就是主要受这两方面的因素影响,就是刚刚提到的配额分配方式,以及碳排放量总量的控制,关于碳市场的配额分配方式目前是什么样的情况呢?


林佳乔:
对,首先你说的两个要点非常对,我也完全同意,但是目前我们国家的碳市场,从电力行业来看,虽然是第一个履约期,但是绝对总量其实是没有给出来的。这个是也在会上我跟另外一位参会嘉宾跟大家分享的。另外的话就是逐年收紧这个事情,因为总量都没有确定,所以逐年收紧这样的一个情况,或者说是不是有拍卖的情况,拍卖配额的情况,这个事情都没有定论,因为绝对总量还没有设定。

分配的话,目前是这样的一个情况,就是根据省级的生态环境主管部门,他们有一套配额计算的方法,这个也是一个应该是管理办法跟条例级别的,他的计算方法跟预分配流程你要看了的话,他其实是按照首先就是什么样的能纳入?他纳入的门槛是每年消耗大概1万吨标煤,折算成碳排放的话大概就是26,000吨二氧化碳的排放,所有高于这些的都纳入到碳市场里。具体的参考的年份的话,他是按照18年,比如说你这些机组供电或者是供热70%,然后来去确定你的配额分配的情况,他叫预分配,预分配了之后是在下一年在结算的时候,在履约的时候,再多退少补,是这样的一种方式。


袁雅婷:
好的,其实目前情况我们首先以免费的配额分配方式为主,然后后续会根据相关的当地的一些情况,会陆续的就是开启拍卖的配合方式是吧?


林佳乔:
对的,是免费的。之后是不是能逐渐收紧,然后会有一定比例的拍卖,拍卖的话也是一个常规操作了,你看一看欧盟的拍卖比例,包括我们的邻国韩国的拍卖比例,他也都是逐年增加的。但中国目前是刚刚开始,所以在开始阶段的话,他还是想让参与者能更积极的参与,而是不会想觉得说这是一个有负担的事情。所以目前是采取免费分配的这样一种方式。


袁雅婷:
如果我没有记错的话,当天的沙龙的现场有一位是来自 WWF China的一个参会者,他问了一个应该是目前大家对于全国碳市场都特别关心或者是最在意的一个问题。如何评判我们的全国碳市场是在有效的运行?就是什么样的碳市场是一个好的碳市场?评价它的标准是什么?


林佳乔:
我还记得这个问题,我现场也说了,这是一个好问题,虽然比较简单的一个问题,但是很好这个问题。为什么?因为首先我们为什么要做碳市场?碳市场其实就是一个碳排放交易这样的一个简称,有总量,有配额,然后交易这些配额,你要是排放多了的话,你就去购买一些配额。如果你自身减排有配额的盈余的话,你其实可以卖出这些配额,所以这就是碳市场的基础。其实除了碳排放权交易之外,还有其他的碳定价的方式,比如说像碳税,这也是一种所谓的经济措施来解决排放的问题,一种可选方式。此外还有产品标准,还有技术类的解决方案,我就不细说了。

但是为什么说中国选择了碳市场这样的一个基于市场的政策来推行减排。我想这个原因可能是有很多了,但是怎么去评判我们的碳市场是不是运作的很好呢?这个标准我当时也说了,你首先应该有一个趋紧的总量,总量是要有,而且总量应该是逐年下降的,这个是非常关键的,因为涉及到你的政策的有效性,但是如何去分离出来,什么是由碳市场造成的,什么是由“十四五”的节能减碳的目标造成的是比较困难的。但是看到国际经验来讲的话,趋紧的总量是一个好的碳市场必备的。另外的话,公开透明性,碳市场毕竟也是一个市场,这个市场怎么去确保这个信息的公开以及规则的透明,我觉得这个也是非常关键的,也是中国碳市场在未来建设需要花力气,在建设过程中需要考虑的。


袁雅婷:
目前其实我国的一些碳交易市场是分为两个部分的,一个是刚刚我们提到的关于这种强制性的碳配额的一个交易,另一个通过购买CCER,就是我们国家的核证自愿减排量,来抵消控排企业自身的一些减排量。但是CCER它是在17年的时候,对17年3月17号的时候,就是我们国家的发改委暂停了获认气体自愿减排项目的办案申请的受理,目前也是没有重新启动。但是我们是在今年2月1日发布的全国碳排放权交易管理办法试行中,他们提到了我们的全国碳市场其实是可以使用这个CCER,但是比例是不超过5%。我们目前碳抵消机制,也就是CCER的前景是如何呢?


林佳乔:
我记得现场有些人会比较关心不同类型的碳抵消能不能在中国碳市场中应用。我记得有一个人他专门做这种碳抵消项目开发的,对他们来讲的话确实是很关键的一个问题,因为你什么时候能允许比如说CCER或者是其他的这种抵消机制,像在vcs之下、黄金标准之下的这样的一些抵消,能在中国的碳市场中去用。目前来看的话,这是比较长远的一个事情。因为首先的话CCER什么时候能再次上线?已经暂停了4年对吧,如果履约期是在明年的话,你至少要提前一年的时间来去让它恢复,然后让抵消的市场然后在起来,因为抵消项目的话它有一个项目的申请注册备案的周期,对吧?这是一个事情。如果国内的CCER还没有明确的时间表,其实其他的这种自愿类的碳抵消,这个就更不好说了。所以这个是关于抵消类型跟我们国家的时间线,我们国家的CCER的时间线,我当时给出的一些答复。


袁雅婷:
当天的沙龙现场活动中也有人问到关于欧盟的碳边境调整机制这样一个热点的议题,我记得我们之前在报告解读中也解读了一份智库报告,对此进行了一些问题的回答,那份报告给出的答案就是欧盟可能是更青睐于产品标准,而不是碳边境调整机制。


林佳乔:
是的。当时我也就我们当时报告解读的内容给出了这样的一个回答,像你说的那个智库报告给出的答案是更青睐于产品标准可能是欧盟会优先考虑的,而不是碳边境进行调整。但是目前的情况也不是说有一些最新的进展吗,是因为一篇报道就让欧盟对中国施加碳关税这样的一个事情又变成了一个讨论的热点。所以关于这个的话,我也想问雅婷两个问题,因为你现在也在写一篇跟欧盟碳边境调整相关的文章。这个报道引发了大家的关注,我记得那文章的话就说欧盟碳边境调整即将实施,我当时的一个反应就是我们刚刚在会上去说了,可能不是特别青睐于碳边境调整,然后回头新闻就在提说马上要实施了。所以究竟目前的进展是什么样的一个情况,雅婷你能介绍一下吗?


袁雅婷:
其实那篇报道我也看到了,我感觉应该算是一个误报,因为其实是欧洲议会刚刚通过了提出建立碳边境调整机制的决议,仅仅是议会通过了机制建立的一个提议,并不是开始正式的实施。欧洲议会他虽然目前投票支持了提出来建立碳边境调整机制的决议,但是后续关于欧盟内部立法的过程还是比较复杂的。因为欧盟不像其他的一些国家或地区,他内部的一些的立法的机构是比较多的。欧盟通常采用的一个普通的立法程序,通常是由三个机构来完成的。首先是刚刚提到的欧洲议会,还有欧盟委员会以及欧盟的理事会,欧盟委员会是可以提出法案,然后寻求欧盟委员会跟欧洲议会,他们两家来进行投票表决,欧洲议会就是相当于下议院,他是代表着公民,就是由欧盟的成员国的各国公民之间选举产生的,是欧盟的一个监督咨询和一个立法的机构。欧盟理事会就是相当于上议院,就级别比较高的那种,他是由欧盟成员国的部长级代表组成的,是欧盟的立法与决策的机构,所以正常的普通的欧盟的立法程序,首先是由欧盟委员会来提出法案,然后通过欧洲议会和欧盟理事会来共同的修订和批准。所以目前情况就是欧洲议会虽然通过了提出建立碳边境调整机制的决议,接下来还是需要欧盟委员会来提交有关于他们碳边境机制的一个立法的法案。预计这个时间是在于今年6月份欧盟委员会会提交,提到之后欧洲议会将会对这个法案进行一读,然后再给欧盟理事会对法案进行一读。如果欧盟理事会跟欧洲议会他们两个人的意见是有分歧的话就会进入二读,然后后面还会有三读,但是按照以往的经验来看的话,绝大部分的提案是在一读期间就获得批准的。


林佳乔:
我理解就是这一读二读三读可能就是对提议的审议。如果按照这样的一个时间线往下看的话,比如说一读就能过的话,你觉得这个提议最快什么时候能通过?


袁雅婷:
如果在一读期间就是提案能够通过的话,那之前欧洲议会有一个议员,他提议是在2023年之前开始正式推行欧盟碳边境调整机制。但是目前的情况就是碳边境调整机制的提案,它的主要内容就是比如说包括碳边境调整机制的一些具体形式,以及覆盖的产品范围,以及通过碳边境调整机制下的一些征收的税收,它产生的一些收益的使用问题都在讨论当中,这可能会导致欧盟委员会制定法案的过程是比较缓慢的,所以他可能需要数月可能是甚至更长的时间来达成协议,所以之前那篇报道说是即将正式,就是2023年开始实施碳边境调整机制是有一定误导的行为,这是一个预期的设想。


林佳乔:
这个提议如果比如说过了立法者的这一关,因为刚才你也提到了立法者有两个,过了立法者这一关的话,它就能成为一个欧盟整体层面这样的一个法律法规了是吧?


袁雅婷:
是这样,因为是立法程序。


林佳乔:
法律的层级就是它不需要再到成员国再根据情况自己再修改或者制定自己的法律是吧?而是一个这种普遍欧盟所有层面实施的一个一般性的法律,是这样的吗?


袁雅婷:
是这样的。


林佳乔:
你刚才也提到了一些细节都没有敲定,这些细节其实还挺关键的,尤其是比如说对中国的影响对吧?因为对什么样的产品征收,然后征收的税率是什么样的,像中国这样的一个欧盟的最大的贸易伙伴,对中国来讲的话,其实是应该有蛮大程度的影响的我感觉。雅婷你对碳边境调整对中国的影响有什么看法呢?


袁雅婷:
我个人认为短期内的话,碳边境调整机制是会对我国的出口贸易会产生比较大的影响,欧盟碳边境调整机制下的一个税收,可能会短期内增加我国出口企业的出口成本,因为也有相关学者对碳关税,然后为我国出口贸易造成的影响进行了一些测算。结果就是如果那些西方国家开始征收碳税的话,我国的一些高碳密集型行业,比如说金属冶炼或者是非金属矿物制品业以及造纸业等,他们这能源密集型的产品的生产,就会极大增加一些企业的生产的成本。

其次就是碳边境调整机制的实施,会使得我国的一些产品在欧洲市场上会缺乏一些竞争力。也有一些学者有一些测算,就是碳关税将对我国的整体经济造成极大的负面影响,其中会对15个的工业部门的产量产生影响。而这些出口部门就是我国的一些外贸出口的一些大户,所以如果碳边境调整一旦实施的话,将会提高碳密集型产品生产企业的一些生产成本,并且削弱产品的竞争力。一些企业可能会为了逃避碳关税的征收,国内的一些出口的生产商就会将他们的生产基地转移,比如说直接到那些进口国来投资建厂,但是这样的情况下,就会使我国的制造业就会向境外转移,导致我们的劳动就业率的一些下降,或者是国内的消费乏力的那种情况产生。


林佳乔:
我觉得最后一种情况出现的几率可能会小一些,因为国内也在建设碳市场。另外的话就是如果按照污染者付费这样的一个原则来讲的话,你欧盟如果要是实施碳边境调整(碳关税)这样的一个政策,但是欧盟的消费者应该承担这部分对吧?如果中国国内的生产企业把这部分的税费加到产品上去,欧盟老百姓或者是欧盟的工业企业,他是应该为这部分环境外部成本买单的,这是我的一个观点。另外的话就是中国的碳市场也在建设对吧,现在是纳入了电力行业的大部分,占到中国总排放的将近一半能源相关的这样的一个级别,慢慢的其他的部门也都会陆续纳入,比如说钢铁、水泥、化工,如果这些这个行业都纳入的话,你凭什么对我征收碳关税对吧?因为我自己本身也有碳定价,在我的国家内,我觉得欧盟可能也是通过此举来刺激世界各地去没有碳定价的考虑考虑,有碳定价的话你加快一下步伐,他可能想拿一个小鞭子来一抽打一下各国在低碳发展节能减碳方面作出更多的努力。这是我的一些观点,对于碳市场建设,还有欧盟碳调整。

另外我最后想跟大家分享一下,就是我昨天参加的会议里边有一些比较有意思的观点,其中环保部的一个官员,他提到了说《全国碳排放权交易管理暂行条例》,立法审查的进度它更新了一下,说是争取今年出台。所以目前的话,中国的碳市场的相关法律法规其实是没有那么多的,刚才提到的管理条例是一个另外的话有一个我记得是交易管理办法,这两个条例其实都是环保部的。我记得会场也有一些学者指出说,目前国内的碳市场的立法层级是比较低的,他说都是这种环保部部长令这样的一些级别的,所以这样的话可能会带来一些问题,比如说未来的不确定性,在履约的比例一方面会不会是因为立法层级比较低,然后履约率也比较低。另外的话还有处罚的力度,也都是一些不确定性所在的地方。所以这个是我想补充的最新的信息。


袁雅婷:
好的,感谢佳乔对于欧盟碳边境调整机制,以及我国全国碳市场最新进展的一些分享。我们机构在后续也会陆续跟进并关注这两个议题的相关内容,并为大家带来最新的见解以及看法。如果你喜欢本期能源评论节目,不要忘记点赞,或者是将本期的内容分享给更多的人,如果你对我们的播客内容有所评论的话,也欢迎大家留言或者是与我们取得联系,我们也会定期对于听众的反馈在节目中进行回复,下星期的北京能源网络碳市场活动的现场音频的整理,也将在磐之石的英文播客中发布。


林佳乔:
希望大家多多关注我们的节目,我们下期节目再见,拜拜。