文章列表 > 文章详情
合理的电价形成机制是电力改革的核心 ——对于输配电定价机制的思考
admin 2016/01/12

由于其自然垄断属性、运营的复杂性和在经济结构中的重要性,以打破垄断、提升竞争水平、增进经济效率和社会福利为目标的电力改革对任何国家来说都是重大挑战。2015 年3 月中国政府发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》[1](以下简称《若干意见》),开启了继2002 年厂网分离、政企分开之后新一轮更为深入的电力改革。此次改革的重点是将电力输配环节与零售环节分离,理顺电价形成机制,在面向终端用户的电力销售环节实行市场开放准入、引入竞争主体、促进投资增加。此次改革能否真正提升行业效率和服务水平,激发技术、管理和流程创新,并最终增加整体社会收益和福利,仍然需要耐心和时间来评判。尽管如此,我们认为借鉴欧洲和美国电力改革的理论经验是有价值的,欧美的电力改革仍未结束,中国的新一轮电力改革刚刚开始。本文扼要回顾欧美基于二十多年电力改革经验而积累下来的监管理论经验,对比当下中国电力改革的监管策略,以电价形成机制为切入点,讨论中国此次电力改革面临的主要问题。

一张电力改革的路线图

研究电力市场的美国学者Paul L. Joskow 认为电力部门的市场化改革可以遵循一个基本框架[2],即一张电力改革的路线图。虽然实际改革要更复杂,但这一框架勾勒出电力改革所要面对的诸多矛盾和彼此之间的影响,有助于电力改革者审慎确立改革的方案和计划。框架有11 个部分:

      1) 将国有垄断电力企业私有化,摆脱政府对电力企业运营和管理的干预,让企业决策面对市场,从而产生预算限制和改善运营效率的经济动机;
      2) 纵向把电力行业中具有竞争潜力的环节(发电、市场营销、零售)和未来继续需要在结构上或者功能上进行政府监管的环节(系统运行、输电、配电环节)分离开来;
      3) 横向重建电力生产市场,确保有足够多的发电企业互相竞争,使电力批发市场基本处于竞争态势;
      4) 横向整合电网运营和传输资产,确保电网系统运行的可靠性,并在此基础上指导该领域的投资;
      5) 建立自愿性的、公开的电力现货批发和运营负荷储备市场机制,从而支持实时的电力供需平衡,分配稀缺的电网传输容量资源,以对计划之外的电力传输和发电设施的中断作出积极有效的响应;
      6) 发展需求侧管理机制,以允许电力消费者对电价的变化作出反应,充分将对电价的需求侧响应和电力可靠性标准整合到电力批发和零售市场当中;
      7) 应用监管规则和支持开放电网的制度来推动批发买卖方可以使用传输网络,以促进有效竞争的电力生产和交易;
      8) 保持电网输配环节的基本垄断(有监管)状况,分拆零售电价,即分开零售电力供应的价格和与消费者服务有关的价格(这部分服务在竞争状态下提供);
      9) 在决定不存在零售电力竞争的地方,如家庭和小型商业消费者,配电企业有责任通过在竞争性的电力批发市场购买并向其供给电力,或者配电企业自己建设发电设施来供电,但价格要与在批发市场的价格一样,通过竞争定价而形成;
      10) 建立独立监管机构,了解电力成本、服务质量和效率等信息,对输配环节的电价进行监管,并规定批发和零售电力供应者如何使用电网资源;
      11) 设立转型机制,来应对旧电力系统向新电力系统转变过程中出现的问题。

从以上框架可以看出电力改革的复杂程度。中国政府2002 年的电力改革实现了电网与发电厂之间的分离,初步形成了发电侧竞争市场。对照以上电力改革的框架,2002 年的改革仅完成了有限的几个目标。输配环节与零售环节仍然没有分开,电价的形成机制当中仍然缺乏市场的角色。 无论从分离发电、输配和零售环节,开放售电侧和发电侧的竞争,还是调整电价形成机制,确定电力市场交易机制等,没有合理有效的监管策略,都难以实现成功的电力改革。下面我们就来看欧美电力改革中监管策略的主要挑战。

电力改革中监管策略的变化

欧美发达国家二十多年的电力改革实践也推动着关于电力改革的公共政策研究,辛勤耕耘的学者为实践当中遇到的监管问题不断提供着更好、更合理的政策解决方案。我们这里简要介绍因在“市场权力和监管”研究方面作出杰出贡献而获得2014 年诺贝尔经济学奖的法国经济学家 Jean Tirole 在电力监管方面的主要研究成果,他和其他学者在电力改革监管问题上的研究对欧洲和美国的电力监管政策有着巨大影响[3]。 首先是电力部门监管策略。由于信息不对称,针对如电力等垄断性行业,监管者无法给出一个合理的电价(电力企业为所提供的服务要收取的费用)。监管者不但无法知道电力公司提供服务的成本,也难以得知公司减少成本的潜力。与公司运营者相比,监管者总是处于劣势。监管者必须承认自己在信息不对称上的劣势,而采取新的监管策略。Tirole 和另一位法国经济学家Laffont 给出的解决方案是:通过委托-代理的模式,提供被监管者一个有激励机制的菜单式契约,契约内有一系列成本分享选择。而公司会选择最适合其绩效潜力的契约,因为契约内有针对公司发挥潜力后给予的激励。作为公司如此选择的回报,监管者支付公司一种信息租金(informational rent)。 电力传输网络具有自然垄断属性,如何开放这种资源并使其在竞争状态下被使用,始终是电力改革中的难题。在电网改革研究方面,Tirole 和Joskow 通过区分物理所有权(physicalright) 和财务所有权(financial rights)提供了针对电网设施难以开放使用和电网投资可能不足的解决方法[4]。 Tirole 的第三个主要研究成果在电力零售市场竞争领域。由于没有实时电表,零售端服务提供者在售电时一般基于所估计用户的电力负荷特点(load profile),而这并不必然反映出用户实际用电情况。没有实时电表,消费者对自身用电行为特点了解有限,对零售电价不敏感。即使有了实时电表,如果没有方法和手段允许电力用户简单方便的改变用电行为,零售电价调节供需的作用就非常有限,因此零售端电力市场的效率会大打折扣[5]。 Tirole 在电力市场研究中的第四个重要贡献在发电投资和容量市场方面,我们会在未来关于电力改革的政策讨论中介绍。

输配电定价的监管策略

此次中国电力改革的首要任务是单独核定输配电价[6],通过建立电力交易机制,使得发电侧和售电侧的电价由市场决定。而核定输配电价直接关系电网企业的利益,因此《若干意见》对电网的市场定位给出了明确描述:“改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的状况,电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送,负责电网系统安全,保障电网公平无歧视开放,按国家规定履行电力普遍服务义务。” 改革和规范电网企业运营模式。电网企业不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源,按照政府核定的输配电价收取过网费。确保电网企业稳定的收入来源和收益水平。规范电网企业投资和资产管理行为。 对于输配电价的核定,《若干意见》规定:“政府主要核定输配电价,并向社会公布,接受社会监督。输配电价逐步过渡到按“准许成本加合理收益”原则,分电压等级核定。用户或售电主体按照其接入的电网电压等级所对应的输配电价支付费用。” 为了落实以“准许成本加合理收益”原则来核定输配电价,发改委2015 年6 月发布了《输配电定价成本监审办法(试行)》[7],这是以监管者身份由上而下对电网企业如何确定自身运营的成本作了详细规定。此种输配电定价方式与前文提到的Tirole 关于监管策略研究中建议的有激励选项的菜单式契约方式截然不同;从很大程度上讲,在中国电力改革中,监管者仍然没有摆脱对电网企业运营的干预,似乎也不愿承认与企业实际管理者在关于影响电价信息上不对称的情形。在这样的模式下,电网企业恐怕会缺乏提升运营效率、稳定增加投资提高电网系统运行可靠性的动力和意愿。 虽然新的定价机制在内蒙古和深圳等一些地方的试点获得了一些成果,电价有所下降,但目前的输配电定价机制恐怕仍然没有解决如何监管适度、给电网企业留有提高效率的激励空间的问题。当然,中国的电力改革之所以采取这样的定价方式,也许是基于所有制的限制没能真正确立监管者与电网企业之间的委托- 代理关系。此外,评价输配电定价机制是否合理,我们还可以从电力改革中其他目标的实施来审视,例如售电侧电价如何通过市场交易实现,终端电价与输配电价彼此如何影响等。新一轮电力改革已经启动了电价形成机制全面改革的进程,我们将持续关注。

结语

电力改革是一项艰巨复杂的任务,欧美国家电力改革的实践和关于电力改革监管的研究有助于中国成功实现以促进竞争、激发技术创新、增进市场效率、提高社会福利为目标的电力改革。我们认为2015 年启动的中国电力改革的核心是电价形成机制的确定。扼要回顾以Tirole 代表的当代欧美电力市场改革的主要理论进展有助于中国更好地设计此次电力改革的策略,尤其是如何形成电价的机制。从目前输配电定价方式来看,我们认为目前的输配电定价机制恐怕仍然没有解决如何适度监管、给电网企业提供激励空间的问题。电力改革试点也是积累经验的过程,我们会持续关注输配电定价机制在未来可能出现的调整。


尾注:

[1]《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》,http://hvdc.chinapower.com.cn/news/1037/10374392.asp, 获取时间:2015 年12 月4 日。

[2]Lessons Learned From Electricity Market Liberalization. Paul L. Joskow. The Energy Journal, Special Issue. The Future of Electricity: Papers in Honor of David Newbery. 2008.

[3]Jean Tirole: imperfect competition and regulation of the electric power industry. Claude Crampes, Thomas-Olivier Léautier. http://debate.tse-fr.eu/article/jeantirole-imperfect-competition-and-regulation-electric-power-industry?language=en, 获取时间:2015 年12 月4 日。

[4]Paul Joskow and Jean Tirole, Transmission rights and market power on electric power networks, RAND Journal of Economics, 31(2), 450-487, 2000.

[5]Paul Joskow and Jean Tirole, Merchant Transmission Investment, Journal of Industrial Economics, 53(2), 233-264, 2005.

[6]9 号文”指向电改三座“堡垒” 链接:http://paper.people.com.cn/zgnyb/html/2015-03/30/content_1548856.htm 获取时间:2015 年12 月3 日。

[7]国家发展改革委 国家能源局关于印发 《输配电定价成本监审办法(试行)》的通知,http://www.sdpc.gov.cn/fzgggz/jggl/zcfg/201506/t20150619_696576.html, 获取时间:2015 年12 月5 日。 


作者:赵昂 / 林佳乔